帝国制度，是中央集权的郡县制度。地方官员，是帝国的重要官员。他们在帝国的官员队伍中，是大多数和主力军。帝国官僚体系的大厦，主要是靠他们来支撑的。

前面说过，中央集权的帝国统治体系，是一个金字塔结构。高高在上、君临天下的，是至尊天子一个人。天子之下，是宰相或宰辅，或三公，或三省，或二府三司，或省（中书省）、院（枢密院）、台（御史台），其数为三。其下，是以九卿和六部为代表的中央各部门，包括行政部门、监察部门和司法部门。此即所谓“一三九”结构。再下，就是各级地方行政区域和官员。其人数，大约高层的数十，中层的数百，基层的数千。这是一个梯形结构，作为底座，支撑着上面的小金字塔。至于最底层，当然是万千黎民。

所以，中华帝国的官僚体系，是上中下三个层次。上层是宰相机关，中层是中央部门，基层是地方官署。中间层次变化最小，甚至基本不变。行政部门，隋唐之前是九卿，隋唐之后是六部。监察部门，西汉是御史府，东汉到元是御史台，明清是都察院。司法部门，两汉是廷尉，北齐以后是大理寺。总体上无大变化，相对稳定。

上层和基层，却一变再变。宰相制度，花样翻新，代代不同。地方建制，改来改去，千奇百怪。大体上说，秦与汉代前期，是郡、县两级。郡管县，县属郡，是地地道道的郡县制。汉代中期，名义上还是郡县两级，实际上是州、郡、县三级，后期则正式变成三级，即州管郡、郡管县，或县属郡，郡属州。

唐宋两代，也都名义上是两级，即州与县，或府与县。州、府同级，都管县，县则或属于州，或属于府。郡，则被废除。不过州、府之上，却实际上还有一级，唐代叫道，宋代叫路。因此，唐宋两代，实际上是三级：道、州府、县，或者路、州府、县。也就是说，唐代，是道管州府，州府管县；宋代，是路管州府，州府管县。

元代层级最多，路下设府，府下设州，州下设县。县属州，州属府，府属路。州的地位，降到府下。另外，路之上，还有非正式的一级行政机构，叫行省，是中书省的派出机关。因此，元代实际上是五级：省、路、府、州、县。

明清两代，名义上是省、府、县三级。州制仍然存在，但或者类似于府，或者类似于县，不是单独一级，地位也降到最低，清代之州更无异于县，合称州县。另外，府之上，还有省的派出机构，叫道；省之上，则还有中央派出的官员，即总督和巡抚。这样算下来，其层级竟为督、抚、省、道、府（州）、州县。

由此可见，地方行政区域和行政机关，变化很大。郡，虎头蛇尾；州，一落千丈；府，半路出家；省，无中生有；道与路，昙花一现。唯一不变的，是县。从秦汉到明清，县都是县，也都叫县，既不更名，也不改制。正如皇帝，历朝历代都是皇帝，也都叫皇帝。皇帝和县官，一个最高，一个最低，都不变动，这是中华帝国政治制度史的一个特点。

因此，我们就从县说起。

一、县

1. 由来

县之存在，据说始于春秋时期。楚庄王灭掉陈国以后，就把它改成楚国的一个县，则“县名自此始”（《广韵》）。楚国的县官，大县的叫公，小县的叫尹。成语“叶公好龙”的主角叶公子高，就是楚国叶县（叶读如射）的县公，所以叫“叶公”。此后，从秦汉到明清，再到中华民国和中华人民共和国，县都作为基层行政区划，一贯到底。

2. 县官

汉代的县官，大县的叫令，小县的叫长，县令的级别高于县长。

唐宋两代的县官，或者叫县令，或者叫知县。知，就是“主持”。主持工作，就叫知事。知县，就是“知县事”，也就是“主持县里工作”。显然，知县其实是“代理县官”，因此有时前面还要加一个“权”字。权，就是权宜、姑且。权知县事，就是“姑且主持县里工作”。这当然并非正式的县官。县官的正式官名，还是叫县令。

不过唐宋两代的“知县事”，情况是相反的。在唐代，是县令出缺，就由县的次官或资历较浅的人来代理，叫知县。宋代，却是为了加强对地方的管理和控制，从中央派干员到各州、府、县主持工作，代理州政、府政、县政，叫知州事、知府事、知县事。有时前面还要加朝廷官名，叫“朝廷某官知某州（或府、县）事”，简称知州、知府、知县。

显然，唐代是“下级代理”，宋代是“上级代理”。因此，在唐代，知县的地位低于县令。在宋代，知县的地位高于县令。宋代的县令由吏部派遣，知县则由朝廷特命。后来，叫知县的多了，知县就取代县令，成为县官的正式官名。

明清两代，县官都叫知县。

县官的品秩，西汉县令六百石到千石，县长三百石到五百石，东汉也差不多。唐代的县分等级，最高的京县县令，正五品上；最低的下县县令，从七品下。宋代知县最高正七品，一般从八品。元代知县从六品。明清两代，知县都是正七品，所以叫“七品芝麻官”。

县官级别虽低，却很重要。因为县以上，无论郡、州、府，都是管官的。只有县，才“牧民”。因此县官是“亲民之官”，民众称之为“父母官”。县官德才兼备，公正廉洁，就政通人和；县官昏庸无能，贪赃枉法，则民不聊生。

3. 县之佐属

历朝历代县之佐属，主要有县丞、县尉和主簿。汉代主要是县丞和县尉，明清则只有县丞和主簿，唐、宋、元三个都有。县丞，管文书、谷仓和监狱，相当于副县长（丞即副职），元明清三代都是正八品。县尉，管治安，捕盗贼，相当于公安局长，元代正八品。主簿，收发文书，处理事务，相当于秘书长，元明清三代都是正九品。至于汉代的县丞和县尉，都是长吏，秩二百石到四百石。比他们级别更低的叫少吏，秩百石。

二、郡

1. 由来

按照《尔雅·释名》的说法，郡就是“群”，即“人所群居也”。县，则是“悬”，即“县系于郡也”。可见，郡，就是大行政区；县，就是小行政区。郡是县的上级，县是郡的下级。县属郡，郡属中央，这就是狭义的、同时也是纯粹的郡县制。

郡县制从春秋战国时期起，就开始实行了。在诸侯的兼并战争中，一些被灭掉的中小国家，便被改为大国的郡县。但郡县制运用于一统天下的中华帝国，是从秦始皇开始的。秦灭六国，一统海内，分天下为三十六郡（后增至四十多个，汉代一百多个），郡下辖县（汉代大约一千三百个），县下有乡。但行政区，则只有郡县两级。

现在看来，在中央集权的大国，这可能是最好的制度。中央、郡、县，只有三级，管理方便，政令畅通，效率高，成本低。如果将郡数控制在八十以内，每郡下辖十到二十个县，应该说是最合理的安排。如果像南北朝时期那样，郡数多至数百，就失去存在的合理性了。

隋唐以后，郡被取消，但名字还在，通常作为府的别名。

2. 郡官

汉代，郡的官署称府，叫郡府；也称朝，叫郡朝。县的官署，则称廷，叫县廷；也称寺，叫县寺。郡曰朝，县曰廷，合起来就是朝廷。郡曰府，县曰寺，岂非对应着中央的公府和卿寺？这真是一件有意思的事情。

实际上郡机构差不多也是一个“小朝廷”，其主官原本有三个：郡守、郡尉、郡监。郡守是秦汉两代郡的行政长官，汉景帝时改名为太守，秩二千石（月谷一百二十斛）。二千石是专为郡守设置的品秩，所以郡守（太守）别名二千石。郡尉是秦汉两代郡的军事长官，汉景帝时改名为都尉，秩“比二千石”（月谷一百斛）。这两个，都是银印青绶（与御史大夫同）。郡监即监御史，是秦代郡的监察长官。郡守管行政，郡尉管军事，郡监管监察，正好对应着中央政府的丞相、太尉、御史大夫。汉武帝以后，因为另有州刺史负责监察，郡监被取消。

西汉对郡守人选极为重视。因为县官人数太多，朝廷实际上管不过来。按照汉宣帝的说法，要想保证地方上“政平讼理”，就只能靠好的郡守了（《汉书·循吏传》）。

郡守的副职，有丞。边疆的郡还有长史。丞协助郡守管民政，长史协助郡守管军政。丞与长史，都是秩六百石。

隋唐以后，郡被取消，太守称谓，习惯上仅用作刺史或知府的别称。

3. 三辅

京师所在地区，不叫郡。秦代，以内史治京师。汉景帝将其一分为二，变成左右内史。汉武帝又一分为三，叫京兆尹、左冯翊（冯读如凭）、右扶风，统称三辅。京兆尹、左冯翊、右扶风，既是地区名，又是官名。他们的品秩，是中二千石，比郡守高，与九卿同。

三、州

1. 两汉的州

州，最早是监察区，不是行政区。元封五年（公元前106年），汉武帝分天下为十三个监察区，由中央派员进行监察。其中，京师所在的三辅（京兆尹、左冯翊、右扶风）、三河（河内郡、河东郡、河南郡）和弘农郡合为一部，其余为州，这就是州的来历。

负责监察朝廷和三辅的官员，叫司隶校尉，秩“比二千石”（月谷一百斛），犀印青绶，是十三州部官员中地位最高的。东汉时期，司隶校尉出席中央会议时，与御史中丞、尚书令一起“专席而坐”，号称“三独坐”（前面说过）。

派往其余十二州的叫刺史，意思是“刺举不法的使者”，秩六百石（月谷七十斛）。刺史在州里没有治所，每年八月出京，巡视州内各郡县，岁末回朝。监察的对象，是二千石到六百石的官吏。监察事项则有六种，叫“六条问事”，超过这个范围就不能过问，也不能问小吏。简单地说，就是治官不治民，查大不查小，问事不干政，巡视不长驻。显然，从理论上讲，刺史只是中央特派监察巡视员，不是地方官。其最主要的佐属，则叫别驾，意思是另外驾一辆车，跟着刺史到处巡视。后来，刺史权力越来越大，管事越来越多，也有了固定的治所，长驻在州，就变成了“准地方官”。州作为监察区，也慢慢向行政区过渡。

西汉成帝绥和元年（公元前8年），刺史改为州牧。州牧职掌则与刺史相同，官职却高得多，秩二千石，位次九卿。以后反反复复，或州牧改为刺史，或刺史改为州牧。

东汉末年，社会动荡，灵帝遂再改刺史为州牧，以稳定地方。这时候的州牧，已正式成为郡守的上级地方官。这时的州，也变成了郡的上级地方行政区。汉帝国的地方建制，就由郡、县两级，变成了州、郡、县三级。魏晋南北朝也一样。

2. 魏晋南北朝的州

魏晋南北朝的州，是帝国的第一级地方行政区，州下有郡（第二级），郡下有县（第三级）。州官叫刺史（个别叫州牧），但不再是监察官员，而是地方行政长官，且多有兵权，有的还兼将军，不兼将军的叫“单车刺史”。其佐属，也有文武之别。文佐有别驾、治中、主簿等，军佐有长史、司马、参军等。

与此同时，州管辖的郡，也开始变得越来越多，最多的时候竟有508个，其实与县已经没有太大区别。郡，终于成为多余的层次，在隋代被废除。

3. 唐代的州

开皇三年（公元583年），隋文帝废除郡，直接以州领县，郡县制变成了州县制。此后，唐、宋、元三代，县的上级行政区都是州。不同的是，唐宋两代某些州，改称府。元代，则州、县之上还有府。也就是说，唐宋两代，是州（或府）管县。元代，是府管州，州管县（元代情况复杂，后面再说）。当然，三代的州和府，都还有上级，分别为道（唐代）、路（宋代）、省（元代）。因此，唐、宋、元三代，州都是中级行政区。

唐代的州分等级，据说有七等之多。州的长官都叫刺史（一度改称太守），级别最高的从三品，低的正四品下。佐属当中，别驾、长史、司马，被称为“上佐”。如果刺史由亲王兼领（挂名），或者刺史出缺，上佐可以代行州事。

4. 宋代的州

宋代的中级行政区有四个：府、州、军、监。大体上，是军事重镇设军，经济重镇（如煮盐、炼铁的地方）设监，政治、经济、军事都重要的地方设府，其他地方设州。宋代的州也分等级，而且跟唐代一样，也有七等之多。

宋代的州官，有两大特点，一个叫“以文臣知州事”，一个叫“以通判监州事”。也就是说，第一，宋代没有州官，只有主持州里工作的人，叫知州。这个人，甚至可以官至二品以上，通常叫作“权知某州军州事”（军指军事，州指民事）。如果地位特尊，则叫“判某州”。如果是宰执（宰相或执政）知州事，就叫使相。但无论高官低官，都是文官。

第二，州没有长官，也没有次官。表面上看，长官是知州，却只是主持工作；次官是通判，却能够监督知州。通判也由朝臣担任，官阶只有从八品，权力却很大。没有通判的签名，知州就不能下发文件。州里的情况，通判可以直接报告皇帝。实际上，通判是皇帝安排在州里的耳目。所以也有学者认为，宋代的州是两个人当家，一个知州事，一个监州事。

这就是宋代政治的特点，即皇帝对所有人都不放心。对武官不放心，因此“以文臣知州事”；对文官也不放心，因此“以通判监州事”。

5. 元代的州

元代的州，有等级，也有类别。类别主要有四种：省属州，直属于省；路属州，隶属于路；府属州，隶属于府；州属州，隶属于另一个州（如庶安州隶属于开成州）。

以上四种，省属州地位最高，叫散州。其他三种，叫属州。属州当中，路属州地位最高，府属州次之，州属州地位最低。省属州、路属州、府属州，下面都有县，州属州就没有。因此，州属州其实就是县，叫作州，徒有虚名。

元代的州官叫知州（从四品），佐属有同知（正六品）、判官（正七品）等。

6. 明清的州

唐宋的州，有等级，无类别；元代的州，既有等级，又有类别；明清的州，只有类别，没有等级。

明清的州分两类，一类叫直隶州，直属于省；一类叫属州，隶属于府。明代这两种州，都是有的领县，有的不领。领不领县，跟直属于省还是隶属于府没关系。清代则是直隶州都领县，属州都不领县。但无论是否领县，也无论是直属于省还是隶属于府，所有的州都有自己的治域。换句话说，领县的州，除了其所辖的县，还有一块地方是州域。

显然，明清两代州的性质，已经不单纯是上级行政区了。至于不领县的州，则跟县没什么两样。州的地位，至此已降到最低点。

明清两代的州官都叫知州。其佐属，明代有同知、判官等，清代改称州同、州判。明代知州从五品，同知从六品，判官从七品。清代州官的官阶跟明代一样，知州从五品，州同从六品，州判从七品。但乾隆三十五年，直隶州的知州改为正五品。

四、府

1. 唐代的府

府，原本是官署名称，比如汉代的公府（宰相府）、唐代的政府（政事堂）。变成地方行政区的称谓，始于唐代。唐代的府，其实是特殊的州。唐玄宗开元年间，为了体现首都和陪都的重要性，改其所在之州为府。长安所在的雍州，改为京兆府；洛阳所在的洛州，改为河南府；唐高祖李渊起兵的发祥之地并州，改为太原府。京兆府为上都，河南府为东都，太原府为北都。此即所谓“三都府”，相当于三个直辖市。

三都府的长官叫牧，官阶从二品，例由亲王兼领，其实是挂名。实际主持工作的是府尹，从三品，相当于府的“执行长官”。府的“执行次官”则为少尹，从四品下。

唐代的府，一共只有八个。除京兆、河南、太原外，后来还有凤翔、河中、江陵、兴元、成都五府，但均不设挂名的府牧，只有尹和少尹。诸尹之中，地位最高的是京兆尹，亦非常人所能担任（汉代也有京兆尹，情况不同，前面说过）。

2. 宋代的府

宋代的府有两种，一种叫京府，一种叫次府。京府就是首都、陪都地区和某些紧要之地，如东京开封府、西京河南府（洛阳）、南京应天府（商丘）、北京大名府。南宋时期，则还有杭州临安府。次府，则由州升格而成。

宋代府的长官，名义上也是府牧，但几乎没人当过。主持工作的“执行长官”和“执行次官”，跟唐代一样，也是府尹和少尹。地位最高的开封府尹正三品，少尹从六品。宋太宗赵光义，就做过开封府尹。南宋光宗当太子的时候，则做过临安府尹。所以府尹的地位也很尊贵，且多半空缺。于是，又只好派员署理府政，叫权知府事，简称知府。

3. 明清的府

唐代的规矩，基本上是“非都不府”。宋、元两代的尺度宽松一点，却也不是随便什么州，都能升格为府。所以，唐代的府只有八个，州则有331个；宋代的府只有63个，州则有236个；元代的府只有35个，州则有351个。明清两代的比例却不同。明代的府160个，州251个；清代的府184个，州239个。可见，府在唐、宋、元三代，是“特别行政区”；在明清两代，是“正常行政区”。

府成为正常行政区以后，也就正常地有了自己的官、佐。明清两代，府的长官都叫知府，官阶明代正四品，清代从四品。佐属也都有同知和通判，官阶也都一样，同知正五品，通判正六品。可见明清的府，其实与州同级，都是中级行政区。只不过府之官佐，品秩高于州（知州从五品，同知或州同从六品，判官或州判从七品）。

但是明清的州，性质已不伦不类。领县的州，其实是低半级的府；不领县的州，其实是高半级的县。因此，明清两代的地方行政制度，就不能叫州县制，应该叫府县制。也就是说，县之上级，唐宋两代主要是州，明清两代主要是府。

五、道、路、行省

1. 概说

前面说过，帝国的行政区划，原本是郡县两级。隋唐废郡，以州领县。唐宋的州，就相当于汉代的郡；则郡县两级，就应该变成州县两级。明清的州，性质发生变化。领县的功能，主要表现在府。此时的地方行政，照理说就该是府县两级。然而事实却并非如此。因为帝国的统治者，总喜欢在原来的一级行政区之上再加中央的派出机构。这些机构，后来就变成高一级的地方行政机关，由此产生高一级的地方行政区划。这些新的机构和区划，在汉代，就是州；在唐代，就是道；在宋代，就是路；在元代，就是行省。

2. 唐代的道

唐代的道，跟西汉的州一样，开始也是监察区。派出的官员先后使用过五个名称，最主要的是采访使和观察使。采访使全称“采访处置使”，权力最大。对所辖地区，有便宜行事、先斩后奏之权。观察使全称“观察处置使”，存在时间最长。从乾元元年（公元758年）到唐末，观察使一直是州县以上的长官。

除了采访使或观察使，还有节度使。节度使是由都督转变而来的。唐初，武将有事统兵出战叫总管，无事镇守边关叫都督。都督有朝廷赐给的旌节，可以节制辖区军民。其中，加“假节”衔的，只能杀违反军法者；加“持节”衔的，只能杀民，不能杀官；加“使持节”衔的，既可以杀民，也可以杀官。

节度使，就是加“使持节”衔的都督，所以叫“节度使”。节度使授职时赐以双旌双节，总揽一区（也叫道）之军政、民政、财政和司法。区内各州刺史都是他的下级，本人则兼任所在州刺史，有的还兼采访使或观察使（也有观察使兼节度使）。如果加宰相官衔，则称为“使相”。又因为节度使多在雄藩重镇，所以又叫藩镇。

安史之乱后，中央政府的控制能力越来越弱，节度使们的权力则越来越大。他们拥兵自重，割据一方，不听朝廷号令，事事自作主张，甚至父死子继，或者传位部下，称为“留后”。大唐帝国，最后就亡于这些割据的藩镇。

3. 宋代的路

宋代的路，其实就是唐代的道，宋太宗至道三年（公元997年）设立，刚开始也是监察区，后来才变成行政区。只不过，宋代的路机构，居然由四个监临机关组成。这四个机关，都叫司。因为是按照职能，分片包干，对口监临，所以叫监司，也叫职司。监司是宋代监察机关之一，与御史台分别称为内台和外台（御史台为内台，监司为外台），并与御史台、谏院合称台谏（请参看中篇第三节）。

监临州府的这四个监司，南宋时简称为帅、漕、宪、仓。帅，就是安抚使司，南宋时叫帅司，管军事；漕，就是转运使司，南宋时叫漕司，管财政；宪，就是提点刑狱司，南宋时叫宪司，管司法；仓，就是提举常平司，南宋时叫仓司，管民政。这四个监司，互不相属，都直接对皇帝负责。

宋代的府、州、县，原本就没有正儿八经的长官，只有知府、知州、知县在主持工作，上面又有这么四个自行其是的“婆婆”，则地方行政之状况，也就可想而知。

4. 元代的行省

前面说过，元代的宰相机构是中书省、枢密院和御史台。这一省、一院、一台，在各大行政区都有派出机关，分别叫行中书省、行枢密院、行御史台，简称行省、行院和行台。因此，所谓“行省”，其实是“在地方的中书省”。虽然在地方，却还是中书省。严格地说，并非一级行政机构，只能算作“派出所”。

元代的行省，设丞相一人，从一品；平章二人，从一品；右丞一人，左丞一人，正二品；参知政事二人，从二品。其下还有郎中、员外郎、都事等，完全是中央政府的结构。但丞相并不轻易授人，主持工作的通常是平章。

六、省

1. 由来

明代的省，原本就是元代的行省。洪武十三年（公元1380年），朱元璋撤销中书省，严令永远不立丞相。中央的中书省都没了，地方上的“行中书省”便更没有存在的必要。实际上，早在洪武九年（公元1376年），行省就已被改为布政使司。但习惯的称呼难以改变，人们仍然将布政使区称为省。清沿明旧，也将这一级行政区划叫作省，一直叫到现在。

2. 省府与省长

省，既然原本是布政使司（机构）或布政使区（区域），则省之长官，就应该是布政使。但实际情况却并不完全如此。明代，省府有三个，省长也有三个，而且四个人。清代，省府和省长，也各有两个。

明代的省府，第一个叫布政使司，全称“承宣布政使司”。长官为布政使，分左右，共二人，管一省的财政和民政，以及官员的考核和升迁。第二个叫按察使司，全称“提刑按察使司”。长官为按察使，管一省的司法和监察。第三个叫都指挥使司，长官为都指挥使，管一省的军政。布政使司、按察使司、都指挥使司，合称“三司”。三司各有分管，互不隶属。遇有大事，则须“三司会议”。所以，三司都是省府，三司长官也都是省长。

清代没有都指挥使，省长是布政使和按察使，都只有一个人。省府是布政使司和按察使司，合称“两司”。当然，布政使和按察使之上，还有总督和巡抚。尤其是巡抚，为一省之最高长官，常常被人认为是省长，其实不然。严格地说，巡抚和总督，都是半中央半地方的省之上级官员，后面再说。

明清两代，布政使都是从二品，按察使都是正三品（明代都指挥使正二品）。布政使俗称藩台，布政使司俗称藩司。按察使俗称臬台，按察使司俗称臬司。明代的都指挥使和都指挥使司，则分别俗称都台和都司。

3. 道

明清两代省的下级，除各府、州、县，还有道。道，也叫监司。但是，道既有监察功能，也有行政功能。因此严格地说，道，既非纯粹的行政区，也非纯粹的监察区，不如说是“责任区”。道的官员，按照不同的政务，分片包干，有的以一省为一道，有的一省有数道。其所主管比较单纯，比如提学道、兵备道、水利道、屯田道，一看就很专门。所以，明清的道，借用现代语言来说，是“条条”，不是“块块”。

诸道之中，最重要的是“两司”所派之分司。其中，布政使派出的叫分守道，按察使派出的叫分巡道。因此，道，也可以看作省的“派出所”。

道的负责人是道员，明代无定员，无定级，清代正四品，俗称道台。

4. 巡抚与总督

明清两代，在布政使和按察使之上，还有巡抚和总督。明代之初，他们跟汉代之初的州刺史一样，都是中央的特派员，既无固定辖区，也无一定任期，往往是事毕即走，当然也没有品级。后来，慢慢演变为省之上级地方官。清代，巡抚和总督的设置成为定制，但仍兼中央政府的官衔。因此在理论上，还是朝廷的官员，却又长期在地方上主持工作。所以说，巡抚和总督，都是半中央半地方的省之上级官员。

巡抚，有“巡察抚慰”的意思。最早作为特派员，原本代天子巡抚地方。清代以后，巡抚正式成为省的“一把手”，全省政务，无所不统，尊称抚台。此时的巡抚，与布政使和按察使，同为一省之最高官员，合称“三大宪”。因此，也可以把巡抚看作事实上的第一省长，把布政使和按察使看作第二、第三省长。

清代巡抚官阶从二品，例兼都察院右副都御史衔，所以又称中丞（意思是相当于御史台的御史中丞）。又因为多兼兵部右侍郎衔，所以又称均部院。

总督，有“总理督察”的意思。最早是因为军事需要，由中央特派，后来开始干预地方行政。清代以后，总督成为比巡抚更高一级的特殊地方官员，官阶正二品（兼兵部尚书衔的从一品），例兼都察院右都御史衔，同时兼兵部尚书衔或兵部右侍郎衔，在自己的辖区之内，上马管军，下马管民，所以又称制军、制宪，尊称制台。如果加大学士衔，则如唐代加宰相衔的节度使，被称为使相。

清代总督、巡抚因为都有都察院兼衔，因此又称都堂。因为一般都兼掌兵权，所以又称大帅。他们也都有自己的直属部队，总督的叫督标，巡抚的叫抚标。

清代巡抚的辖区，雍正、乾隆年后，为一省。光绪年前，全国十八行省，一省一巡抚。只有直隶和四川，没有巡抚，抚职由总督兼领。故此时全国共有巡抚十六员。总督的辖区，或大或小。最小的辖一省，直隶总督辖直隶，四川总督辖四川。其次辖两省。闽浙总督，辖福建、浙江（后来加台湾省）；陕甘总督，辖陕西、甘肃（后来加新疆省）；湖广总督，辖湖北、湖南；两广总督，辖广东、广西；云贵总督，辖云南、贵州。最多的辖三省，两江总督，辖江苏、安徽、江西。全国共有总督八员，管辖十五个省。河南、山东、山西，没有总督管辖。也就是说，直隶和四川，有总督无巡抚。河南、山东、山西，有巡抚无总督。巡抚和总督的辖区如此之大，所以又称封疆大吏。