中华帝国实行的，是中央集权的政治制度。因此，帝国的中枢，除了宰相和宰相机关，还有大量的其他官员和部门。其中最重要的，是行政部门、监察部门和司法部门。至于其他部门，则不胜枚举，已不能尽述。

一、行政

1. 概述

中华帝国的中央官制，两汉是公卿制，隋唐宋元是省部制。

所谓“公卿制”，就是以三公（或五公）为宰相，九卿为中央各职能部门长官。三公相当于国务总理，官署叫“府”；九卿相当于政府部长，官署叫“寺”。因此，两汉的中枢机构，就是公府和卿寺。公府是宰相机关，卿寺则包括行政部门和其他部门。公府有三，即三府（三公之府）；卿寺有九，即九寺（九卿之寺）。一帝、三公、九卿，或一宫、三府、九寺，就构成了两汉帝国“权力金字塔”的塔尖。

所谓“省部制”，则是以三省（或政事堂，或中书省）为宰相机关，六部（吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部）为行政部门。三省相当于三府，六部相当于九寺。因此，帝国的中央政权，仍然呈现为金字塔结构。隋唐在皇帝之下，六部之上，有中书省（隋称为内史省）、门下省、尚书省，即一帝、三省、六部。宋在皇帝之下，六部之上，有政事堂、枢密院、三司；元在皇帝之下，六部之上，有中书省、枢密院、御史台，即一帝、三权、六部。

明清两代无宰相，但六部仍如隋唐宋元，是帝国的中央行政部门。

2. 九卿

九卿，按照《汉书·百官公卿表》的说法，就是太常、光禄勋、卫尉、太仆、廷尉、大鸿胪、宗正、大司农、少府、中尉。他们的官俸，都是“中二千石”（月谷一百八十斛）。当然，所谓“九卿”，只是一种说法。是否只有九个（《汉书》列出的就有十个），或九卿之外还有列卿，有争议。很可能，称其为“九卿”，只是为了表示“一、三、九”（ 一帝、三公、九卿）的层级和结构。总之，名为九卿或九寺，实则中央各机关总称。但这些机关和官员，倒有半数以上是为皇家服务的，或者本来只是皇帝的家臣。真正值得一说的，反倒是他们的某些属官。以下做简单介绍。

郎。郎是光禄勋的属官。光禄勋也叫郎中令，是宫廷侍卫的总管。郎中本是廊中。秦制，殿上不准携带兵器，侍卫们都站在廊檐之下，所以叫“廊中”。可见郎中令就是侍卫长，郎官就是侍卫。因为接近皇帝，所以成为做官的一个捷径。

尚书。尚书原本是少府的属官，也是皇帝的政治秘书，地位不高权力不小。依照当时的制度，大臣上书，要写正副两份。尚书先看副本，然后决定是否上奏。皇帝的诏令，尚书也要留底。大臣上奏，常使尚书宣读。大臣有罪，也派尚书问状。所以，汉武帝能用“领尚书事”来架空宰相。东汉设立尚书台，在皇帝左右处理政务。初入台的叫守尚书郎（一说称郎中），满一年叫尚书郎（也叫台郎），满三年叫侍郎（都是郎）。长官尚书令，秩千石。唐代，尚书令成为尚书省长官，是当然的宰相（但只有李世民一个人当过）。

中书。中书也原本是少府的属官，是皇帝的机要秘书。中书的长官是中书令，早期由宦官担任，司马迁受刑后就曾任此职。唐代，中书令成为中书省长官、宰相。

侍中。侍中在秦是丞相属官，汉代成为皇帝的生活秘书，管皇帝的“乘舆服物，下至亵器虎子之属”（《初学记》引《齐职仪》），所以俗称“执虎子”。说白了，就是帮皇帝捧痰盂夜壶的，但在当时却是“官二代”们竞争的岗位，曹魏时还有“仕进不止，执虎子”的说法（吉茂讥讽魏文帝侍中苏则的话）。因为接近皇帝，侍中的地位越来越高，东汉已“比二千石”，唐代更成为门下省长官、宰相。

3. 六部

六部制度，是隋文帝的创造，后为唐、宋、元、明、清五代继承、发展、完善，一直延续到晚清。事实上，六部制度的建立，使帝国有了分工严密的行政机关。因此，武则天光宅元年（公元684年）以后，鸦片战争以前，六部制度基本不变。

第一，部数不变，都是六个。

第二，部名不变，都叫吏部、户部、礼部、兵部、刑部、工部。

第三，职能不变。吏部管官员，即组织部或人事部；户部管度支，即财政部兼税务局；礼部管礼教，即文化部、教育部兼外交部礼宾司，还兼精神文明办公室和国家重大活动办公室；兵部管军政，即国防部；刑部管刑律，即司法部；工部管营造，即建设部。

第四，排序不变，即吏、户、礼、兵、刑、工。但官员的流转，则另有序列，即吏部和兵部为前行，户部和刑部为中行，礼部和工部为后行。如果要升迁，则工部尚书升礼部尚书，礼部尚书升刑部尚书，刑部尚书升户部尚书，户部尚书升兵部尚书，兵部尚书升吏部尚书（请参看《宋史·职官志九》）。

第五，结构不变。部有长贰，部下有司，部、司两级。

第六，官名不变。六部长官都叫尚书，次官都叫侍郎；各司正职都叫郎中，副职都叫员外郎，属官则有主事等。因为汉代有九卿，所以六部尚书也称六卿。但明清两代，各部尚书、侍郎，同为六部长官（第一长官，第二长官），都可以直接向皇帝汇报工作，因此都称为堂官，也叫部堂，各司官员则称司官。

略有不同的，是六部官员的官阶：

尚书，唐正三品，宋从二品，元正三品，明正二品，清从一品。

侍郎，唐正四品，宋从三品，元正四品，明正三品，清正二品。

郎中，唐从五品，宋从六品，元从五品，明正五品，清正五品。

员外郎，唐从六品，宋正七品，元从六品，明从五品，清从五品。

主事，唐从九品，明正六品，清正六品。

论官阶，清代最高；论权力，明代最大。因为明代没有宰相，六部直属皇帝，大学士的官阶又只有正五品。所以阁臣们通报官名时，要先说某部尚书，然后才是殿阁大学士的头衔。清代尚书虽然官阶最高，但上面有两个“婆婆”，一个内阁，一个军机处，就不如同时是大学士的明代尚书。至于宋代六部，因为有枢密院分兵权，三司分财权，权力也不大。

二、监察

1. 御史

从秦汉到明清，中央的监察官员，无论什么级别，都叫御史，从不改名。他们的职位高低，靠附加在御史二字上的其他名词来识别。这就说明，第一，历朝历代都极其重视监察。行政、军政、财政，都可以调整，也必须调整，唯独监察不变，所以不改名。第二，无论职务大小、级别高低，只要是监察官员，就有监察权，所以统统叫御史。

御史的地位很崇高。但凡重大的弹劾案，御史要头戴一种名叫“獬豸冠”的法冠，身穿内白外红的法袍，当着皇帝和百官的面在朝堂上宣读“起诉书”，被弹劾的官员则必须立即站出来等待处分，地位再高，权力再大，也不例外。

御史的地位也很特殊。首先是权限大。上至宰辅重臣，下至地方州县，甚至包括其他监察官员和自己的顶头上司，都可以弹劾。其次是责任轻。只要听到风吹草动，甚至流言蜚语，就可以举报，不必负核实的责任，也不受反坐的处分，叫“风闻奏事”，也叫“风闻弹事”。再次是独立性强。御史弹劾官员，不必通知照会有关部门，也不必经自己的长官批准。因为监察机关是直属天子的独立部门，监察官员也只对皇帝负责。因此，不但不受其他官员和部门的制约，反倒有权监督一切部门和官员。

除了设在中央机关的御史以外，许多朝代还有派往地方的监察官员。他们有的叫御史（比如秦和汉初派往各郡的监御史），但大多另有官名。这些官员，后来又大多变成了地方上的行政长官，比如汉代的刺史，唐代的观察使，宋代的监司。

2. 御史府（西汉）

西汉的监察机关是御史府。

御史府即御史大夫府，也叫御史大夫寺。前面说过，作为三公之一和副丞相的御史大夫，是帝国的最高执法官和检察官，朝廷的秘书长和监察长，当然也是御史府的长官。

御史大夫有两个副手，官秩都是千石，一个叫御史丞，一个叫御史中丞，不注意的人很容易搞混，但也不难弄明白。那时，但凡官衔中有一个“丞”字的，都是副职。比如丞相，就是皇帝之副；县丞，就是县长之副。官衔前面有一个“中”字的，则都在皇宫里办公，比如中尉、中大夫。他们官衔里的那个“中”，不是上中下的中，是宫中的中。同样，宦官叫“中人”，也因为在宫中服务之故。

所以，御史大夫有两个副手，一个在府里办公（御史丞），一个在宫里办公（御史中丞）。在宫里办公的，又比在府里办公的重要。御史中丞的办公地点叫兰台，属官叫侍御史，自己叫中执法。这个“中”，当然也是皇宫的意思。也就是说，御史中丞的任务有两个，一是充当御史府与皇宫的联络官，二是负责皇帝直接交办的监察工作。

侍御史是御史中丞的属官，当然也在宫中办公。实际上，官名前有“侍”字的，多半都在皇帝身边服务，比如汉代的侍中、侍郎，唐代的侍讲，宋代的侍从，清代的侍卫。侍御史也常常被皇帝派出去执行任务，名分有监御史、监军御史、绣衣直指御史等。

3. 御史台（东汉）

东汉到元代，监察机关都叫御史台。

东汉御史台又名兰台寺，也叫宪台、柏台、乌台，与尚书台、谒者台，合称三台。尚书为中台，御史为宪台，谒者为外台（《初学记》引谢灵运《晋书》）。三台在制度上属于少府，实际上直接对皇帝负责，法律上的宰相机关反倒是摆设。这就是前面说过的台阁与公府之关系。因此，位列三台，即职居宰辅。所以，宰辅又叫台辅。

尚书之长官为尚书令，谒者之长官为中书谒者令（简称中书令）。这两个，就是后来唐代宰相尚书令（尚书省长官）和中书令（中书省长官）的前身。御史台长官为御史中丞，属官则有治书侍御史和侍御史。因为西汉末年，御史大夫已经改为司空，最高监察官员就变成了原为副职的御史中丞，号称台主。

御史中丞和尚书令官都不大，秩千石，地位却很高。他俩和司隶校尉出席中央会议时，都是“专席而坐”，不跟他人联席，号称“三独坐”（《后汉书·宣秉传》）。

御史府变成御史台，决不只是简单地改了一个名称，而是明确了隶属，理清了关系。西汉既有御史大夫，又有御史中丞。前者官署在公府，后者官署在皇宫。如此，则监察权既是相权，又是皇权。御史中丞接受的，就更是“双重领导”。监察机关变成“台”以后，监察权就是皇帝的，成为皇权的一个组成部分。宰相，也就成了监察对象。这很符合制约、分散相权，集权于皇帝的趋势。所以东汉以后，明清以前，监察机关都叫御史台。而且，此后的监察官员，也都叫台官。尤其是尚书台变成尚书省以后，台官就专指中央监察官员。

另外，两汉魏晋南北朝时期，官署名称中但凡有“台”字的部门，比如尚书台、谒者台、司隶台、符节台，在职权范围内也都有监察事项。

4. 御史台（唐、宋、元）

东汉以后，唐、宋、元，监察机关也都叫御史台。御史台长官和次官，也都叫御史大夫和御史中丞。御史大夫，唐代正三品，宋代从二品，元代从一品。御史中丞，唐代正四品下，宋代从三品，元代正二品。不过，御史大夫一职，地位崇高，唐代官不常置，宋代只做加官，元代则例由皇太子或贵戚兼任。因此，御史台的实际长官是御史中丞，号称台长。

唐代御史台下辖三院，即台院、殿院和察院。加上御史大夫和御史中丞，号称五院。台院主要负责经办重大案件，弹劾不法官员，处理日常事务，官员为侍御史，从六品下。殿院主要负责监察朝廷重大活动，官员为殿中侍御史，从七品下。察院负责监察文武百官，官员为监察御史，正八品下。三院御史中，侍御史最受尊重。资深侍御史“台内之事悉主之”（《通典·职官六》），号称台端，他人称之为端公。后来，台端就变成了对别人的敬称。

宋代的御史台与唐代无大区别，唯御史人数没有定制，时多时少。

元代的御史台有三大特点：一、与中书省、枢密院同为宰相机构；二、长官照例专用蒙古人；三、在地方上另设行御史台，号称外台，中央的则叫内台或中台。

5. 都察院（明清）

明清两代，监察机关都叫都察院，长官都叫都御史，次官都叫副都御史，也都分左右。都御史别称总宪，副都御史称副宪。不同的是：一、明代都御史正二品，副都御史正三品，与六部尚书、侍郎同级，都御史也与六部尚书并称七卿。清代左都御史从一品，与六部尚书同级；左副都御史正三品，比六部侍郎（正二品）级别低。二、清代左都御史满、汉各一人，左副都御史满、汉各二人，明代没有这个问题。三、清代右都御史为总督兼衔，右副都御史为巡抚兼衔。所以，清代总督又叫制宪，巡抚又叫中丞（副都御史相当于御史中丞）。

明代都察院的官员，除都御史、副都御史外，还有佥都御史（清代没有），正四品，相当于司局级干部。都御史、副都御史、佥都御史，都称为都堂。另有监察御史，正七品，分道监察地方官。宣德十年（公元1435年），定为浙江、河南、山东、山西、陕西、湖广、福建、江西、广东、广西、四川、贵州、云南共十三道，故又称十三道监察御史。

清代的监察御史从五品，任务也是分道监察地方官，但增加京畿和江南两道，变成十五道，称十五道监察御史。另有给事中（给读如及），正五品，分为六科，按吏、户、礼、兵、刑、工六部业务，进行对口监察，也监察在京其他官员，号称六科给事中。六科给事中明代就有，但不在都察院。总之，监察御史分道，监察地方；给事中分科，监察中央。一科一道，合起来就叫科道。

科道的地位很特殊。依法，他们都不能兼任其他任何行政职务，也没有上司和长官，每个人都能独立举报，独立办案，还能代低级官员和老百姓转达意见，申诉冤屈。所以，级别虽低，权重很大。包括都察院，也是他们的监察对象。

三、言谏

1. 言谏制度

监察，主要是针对官员的，不针对民，也不针对君。民有罪则治，君有过则谏，都不叫监察。何况从理论上讲，皇帝贵为天子，富有四海，他不可能贪腐；皇帝口含天宪，朕即王法，也不可能犯罪。但皇帝也是人，完全可能犯错，也可能枉法、乱法。这就要批评，也要监督。只不过，不能叫“监察”，只能叫“劝谏”。

因此，帝国设计了专门针对皇帝（也包括朝廷）的制度，叫言谏制度。这是一种特殊的监察制度。专门承担这种特殊任务的官员，就叫谏官或言官。

谏官和言官，秦汉就有。最主要的，是给事中和谏议大夫。这两个，直到宋代，还是言谏官员，合称给谏。另，兼有侍从和进谏之职的散骑常侍，以及唐代的补阙、拾遗，宋代的司谏、司言，也都是谏官或言官。他们的官名也很有意思：皇帝有什么缺失，补一补（补阙）；有什么遗忘，捡起来（拾遗）。至于司谏、司言，意思更清楚，就是专门提意见的。

言官或谏官的职责，是对皇帝的言行和朝廷的政令，进行监督和批评。其履职的原则，是知无不言，言无不尽，言者无罪，闻者足戒。所以，从理论上讲，言官和谏官是什么都可以说，说什么都没关系的（实际情况千差万别，另当别论）。相反，如果身为言官谏官，却一言不发，或不能率先发言，则有辱使命，宋代称之为“辱台”。

2. 言谏官员

言谏制度最完备的，是唐宋两代。

唐代的言谏官员有散骑常侍、谏议大夫、补阙、拾遗。散骑常侍正三品下，谏议大夫正四品下，补阙从七品上，拾遗从八品上，都分左右。左在门下省，右在中书省。比如杜甫和白居易，就都当过左拾遗。

宋代的言谏官员则有散骑常侍、谏议大夫、司谏、司言。散骑常侍正三品，谏议大夫从四品，司谏正七品，司言从七品。他们也都分左右，也都是左在门下省，右在中书省。所以，左右散骑常侍、左右谏议大夫、左右司谏、左右司言，在宋代就叫两省官。其中，散骑常侍和谏议大夫，又叫大两省官。

不难看出，唐宋两代的言谏制度，非常相似。两代都有散骑常侍，也都有谏议大夫；而宋代的司谏、司言，其实就是唐代的补阙、拾遗。不过，宋代的散骑常侍是虚设的，从不授人。最重要的就是谏议大夫。宋代的言谏机构，官署叫谏院。左右谏议大夫，就是谏院的长官。明代以后，谏议大夫被取消。老资格的言官谏官，就只剩下给事中。

给事中在汉代不是正式官职，而是加衔，地位次于侍中。皇帝有事，加这样一个头衔，就可以在内廷行走，所以叫“给事中”（事于宫中）。西汉的给事中，甚至可以“领尚书事”。唐代，给事中成为门下省属官，正五品上，地位次于门下侍郎（门下省次官），却是门下省要职，有权批改、驳回中书省起草的皇帝诏书（前面说过）；也能够与中书省的中书舍人（正五品上）、御史台的侍御史（从六品下）组成合议庭，受理天下冤假错案。这时的给事中，既是谏官，也是法官。

从宋代开始，给事中逐渐变成台官，对口监察六部官员。其过程，大体上是宋分房，明分科，清入都察院，终于与十五道监察御史合为科道（前面说过）。不过，明代六科是独立机构，号称“风宪之司”，可以“风闻奏事”。六科给事中，也既是谏官，又是台官。清代六科并入都察院，作用反而降低。

3. 言谏与监察

监察机关，东汉以后叫宪台，其官员叫台官；言谏机关，唐代以后叫谏垣（比如元稹担任右拾遗，《旧唐书》就说他“既居谏垣”），其官员为谏官。一台一垣，合称台垣（沈德符《万历野获编》）；台官谏官，合称台谏。

台垣往往被混为一谈，因为谏官也有监察之责，御史也有言谏之权。但这是宋代的事。唐代，台官和谏官是分立的。从宋代开始，才台谏合一。宋代的台谏，不但包括台官和谏官，还包括各道官员；台垣，也不但包括御史台和谏院，还包括各道的监司（请参看下篇第五节）。至于明代，则由给事中兼谏议之责，于是给事中称给谏，御史称台谏，也合称台垣（御史为台，给事中为垣）。所以，台垣、台谏、给谏，在不同的时代有不同的意思。

实际上，言谏与监察，差距不小。第一，从御史府，到御史台，再到都察院，监察部门都是庞大而稳定的机构，其长官甚至由宰相或皇太子担任或兼任。言谏部门却没有什么像样的机构，长官也没有多高的级别，甚至没有机构，没有长官。第二，从秦汉到明清，监察官员都叫御史，谏官的官名却五花八门，不伦不类，给人的感觉是可有可无。

这也并不奇怪。毕竟，御史是法吏，谏官是侍臣。前者代表帝国行使职权，后者却不过尽人臣本分。所以，他们的官署，一个叫台，一个叫垣。台是高地，垣是矮墙。御史监察百官，自然居高临下。谏官规劝皇帝，能是矮墙就不错了。

四、司法

1. 廷尉与大理寺卿

中华帝国的最高司法官和司法机关，改名只有一次，是在北齐。最高司法官，从秦汉到北齐是廷尉，北齐到明清是大理寺卿；最高司法机关，从秦汉到北齐是廷尉寺，北齐到明清是大理寺。

廷尉是汉代九卿之一，也是廷尉寺的长官，秩中二千石，属官有廷尉正、廷尉监、廷尉平等，都是司法官。北齐以后，廷尉正式改称大理。大理寺长官大理寺卿，次官大理寺少卿。大理寺卿，唐代从三品，宋代正四品，明清两代正三品。大理寺少卿，唐代从五品下，宋代从五品，明清两代正四品。

元代没有大理寺，以刑部为最高司法机关。

2. 刑部

隋唐以后，又有了刑部。刑部是最高司法行政机关，掌管天下刑律与刑事。刑部与大理寺的关系就成为问题。几经反复，明洪武十五年（公元1382年），确定刑部为主要司法机关，大理寺为复核机关，都察院为司法的监督检查机关。这三个机关，就称为“三法司”。

3. 三法司

唐代遇到重大案件，由大理寺卿（从三品）会同刑部尚书（正三品）、御史中丞（正四品下）共同审理，叫“三司推事”，也叫“大三司”。如果由大理寺司直（从六品下）、御史台御史（侍御史、监察御史）和刑部郎官（郎中、员外郎）联席会审，就叫“小三司”。如果由中书省中书舍人（正五品上）、门下省给事中（正五品上）、御史台侍御史（从六品下）组成合议庭，受理冤假错案，就叫“三司受事”，也叫“三司详决”。前两种情况，构成单位都是大理寺、刑部、御史台。后一种，构成单位是中书省、门下省、御史台。大约因为是受理冤案，所以宰相机关出面，刑部回避。

明清两代以刑部、都察院、大理寺为“三法司”。三司官员，都可视为法官。如有重大案件，例由三法司共同审理，俗称“三堂会审”。明清三堂会审以刑部为主，与唐代不同。