我们在前章里曾一再的说过，民国时代最上层的政客，差不多都是天堂地狱之间的边缘人。因为他们所处的时代是个波涛翻滚的转型期。前型（有两千年历史的帝国制度）已毁；后型（今后两千年的民主制度）未奠。他们一般都是忽前忽后，不知所适的在两型之间走钢索桥。上有光明灿烂可望而不可及的天堂下有怪石嵯峨、阴森险恶的万丈深渊，一步踏错，或一念之差，便会坠入谷底，而粉身碎骨。他们自己遗臭万年不打紧，索桥被他们弄断，全民族也随之滑坡，尸填沟壑，彼岸无期。这种一失足成千古恨底最明显的例子，就是袁世凯和汪精卫了。汪氏当年如不因误听他那心际狭小而又生性泼辣的老婆之言，在一念之差中，当了汉奸，抗战后在蒋公弄得捉襟见肘、无路可走之时，就是‘汪先生’的天下了。哪还轮到胡适之、李宗仁来做总统呢？有汪在，国民党又何至愚蠢的为渊驱鱼，把整个的‘中国知识界’（The entire Chinese intelligentzia）包括朱镕基在内的精英五十五万人，送给老毛小邓去‘引蛇出洞’，当其‘右派’，而糟蹋殆尽呢？老实说，毛泽东的作孽就是从反右开始的。其后随之而来的大跃进、四清、文革、四人帮，一直到老邓的天安门，都是从反右的骨牌效应。而中国共产党的政权之所以能在中国历史上出现，其第一个‘千古功臣’，绝不是张学良张也向不以此自居。他甚或公开的说是他当年犯了错误。虽然他并不改悔。少帅就曾向笔者说过，他是以部下身分，阴谋反对长官，他自已的部下，如果也以同样阴谋反对他，他早就把他自己枪毙了。所以他对蒋介石关他五十年，毫无怨言。少帅近一百岁了，据说头脑还很清楚。此语可覆按也。中共的‘千古功臣’，更不是日本军阀，而是当年内部倾轧无已时的国民党本身啊。国民党自已胡搞一通，才搞出个共产党来，哪能乱怪他人呢？

王小二过年的闽南帮

国民党败退到台湾之后，并没有下过‘罪己诏’。迨蒋家朝代结束，闽南帮篡夺了江浙帮的党权之后，在旁观者清的历史家眼光里，李登辉主席不只是承继了蒋家的党权和政权，他也承继了江浙帮的错误，而扩大其错误。江浙帮最大的致命伤是心胸狭小、畛域观念牢不可破、不能容忍异己，而缺乏‘治大国如烹小鲜’的泱泱之风。帮内之同伙，其甜如蜜帮外之人，则被弄得离心离德。结果圈圈愈画愈小，终于被迫退出了大陆。

可是今日的闽南帮简直是王小二过年，一代不如一代。李登辉总统，我们犯不着为尊者讳，实在是台独派中最大的台独。其志只在一岛。朋友，一岛何伤哉？真把个台湾小岛，建成个迷你瑞士（台湾没有瑞士大），有何不好？问题是你建成建不成嘛。我们搞历史的，尤其是从宏观史学的观点，教世界通史的大学教师，随隔洋观火，回看我们祖国政局的发展，我们认为台湾没有做东方瑞士的任何条件。真的要做了，在两大强邻的卧榻之侧，哪有酣睡的余地？成年成月的，在两个虎视眈眈的吞噬者之下讨生活，哪有一天的太平日子好过啊？他们这些有个人野心、而又心胸狭小、更不明历史大势的政客们，自己都在汪精卫、袁世凯、盛世才、高岗的旧例之前走钢索，两千万善良而‘身在此山中’的同胞，去陪他们跳崖，岂不太冤枉了？

其实，李总统想把台湾建成个独立的瑞士，也只是个借口。本质上，他实在也只是和他前任的江浙帮一样，在画小圈圈，把他所不喜欢的‘外来政权’和‘非我族类’的异己，一起赶出圈外才好。不幸的是国民党本身就是个‘外来政党’，其中包括马英九在内的‘老外’太多了，赶不尽，杀不绝。小马哥的当选，对李总统也不是滋味啊。

政治转型中的成熟选民

所以马英九今次在三合一中当选，恕我隔洋旁观，大胆妄言。原因大致有两大端：（一）近代中国政治史从帝制转民治这项转型，转了将近一百年了，由于中国幅员太大，其走向成熟的程序（process），是前进落伍，有其显明底阶梯性的。台湾是排在这个民主阶梯的最前列。尤其是台北市的选民的政治水平，在我个人看来，已超过今日的纽约市，这当然也是信不信由你。

笔者附注：个人在四十年代末期便到纽约，斯时本市市民中的黑人、波多黎各人、今日所谓‘西人’（Hispanics），都还是真正的‘少数民族’，因此市长和市参议员等选职，经常都由多数的白人包办。但是这些政客中就有人看中远在天边的、说西班牙语的波多黎各人。波人皆是美国公民，但是在其本岛上，他们过的基本上还是生活水平很低的拉丁美洲的生活方式，和教育水平。知情的纽约政客和商人各为私利，乃设法鼓励波人大量迁居纽约。商人为的是廉价劳工政客为的是集体选票。这一来，波、黑、西三个少数的总人数就超过白人了。选职官吏的背景也就迅速改变了。纽约领先，华府、芝加哥等大城随之……，白人政客开其端，黑人政客踵其后，驯至诸大城，尤其是华府的市长就非黑人不能出任了。因此美国传统中英国式的老办法也就行不通了。这是进步，是退化，历史家固不能乱下雌黄，但是新时代、新风气则是客观的事实。嬉皮时代以后，性与政，也就难解难分了。略微保守的中国同胞，看到柯林顿大总统在办公室内的私生活，认为不可理解。但是你要知道，华府市长却在市长会客室内，公开做相同的事件，就没啥奇怪了。总之，经过数十年在大洋两岸观察所得，我个人就认为，台北今日的选民，比今日纽约的选民，在政治上更为成熟也。

今次马英九之当选，就是台湾选民的政治智慧的集体表现。奇怪的是，这种政治家的远见，自私和短视的政客反而没有但是具有高度政治智慧的老百姓的眼睛却是雪亮的。这次三合一选举中所表现出来的，我们海外旁观，真不能不为我们的民族智慧，击节称叹。阿扁这位钦定的候选人，如来个压倒式的当选。天啊，吾将见铜驼于荆棘中矣。首受其害的阿扁自己不知也。

集体舍身跳崖的可怕

台湾如真的走向独立，我们怕的不是江泽民要动武；老江能搞几年？我们怕的也不是共产党要动武。在一部中国通史里，共产党又占几页？我们怕的是大陆上十二亿汉语民族，和海外五千万华侨，也要动武，而使老江和老共变成了他们的英雄（所谓时势造英雄），那就不得了也。但是动武解决不了问题，动武可以亡国、亡岛，可以造成万人坑，制造杀人犯。那如何得了！？我们看看今日波士尼亚的万人坑，能不触目惊心？有些朋友，尤其是教授圈内的朋友们，就诅咒今日中国日益看涨的民族主义，说它是可怕的万恶之源。我们要反对到底，千万不能加以鼓吹。这问题便是教授们‘主观’的鼓吹或诅咒，和这个民族主义的‘客观’底存在，完全是两码子事。事实上，台独运动之兴起，也是今日民族主义滥觞的一环。两者之间是有其恶性循环的关系，非可偏废也。

群众智慧胜过个体智慧

我们在海外做‘天朝弃民’，已经做了一辈子。已故诗人刘若愚教授说得好，‘游子归来作外宾’。胡服胡语，归化番邦，已经三代了。两岸弄得糜烂一片，干卿底事？但是究竟同宗共祖，血浓于水。见无辜同胞集体跳崖，不免为之心慌意乱也，不意一觉醒来，忽然看到小马哥香槟浇头，全岛大乐，万紧皆松，深觉宝岛上的民主政治，前途无限。在此紧要关口，台北选民所表现的成熟、沉着，和应变的集体智慧，真非同凡响。

记得数年前，我的哥大小友张旭成博士，回国竞选民进党立委，我们老朋友一致奋起拥张，笔者就曾引孟子的话，为满口‘吴三桂’的旭成博士作点劝戒，说：‘其为人也，小有才不明君子之大道也。’搞政治要更上层楼，张兄还要多读点中西两文明中的‘圣贤之书’，变化变化气质，才能做政治家呢。想不到这次台湾三合一的选举之中，全体选民竟能集体的表现出若斯之‘政治家’的涵养与风度，反为少数趾高气扬的个体政客之所不能，也真是大出意料，大出意料。

再回看民进党出山之时，旭日初升，是何等声势？但在这次三合一之中，竟为全民所背弃。真是奇怪吧？朋友，不奇怪也。此为我民族集体智慧，在不知不觉之中所表现出来之政治潜力也。何足怪哉？何足怪哉？袁世凯皇帝做不成，哪是小凤仙的男友，利用那几千杆破枪，打下去的呢？他是做皇帝不得人心，为全民所背弃，才灰溜溜地倒下去的呢！

民主政治家的起步

小马哥的胜选，还有另一个原因：（二）那就是台湾在经过多年的民主政治的实践，他们中生代的‘政客’（politicians），已逐渐迈向成熟的民主‘政治家’（statesmanship）的境界。这次王建煊不着痕迹的舍身保马，便是这一境界的最高表现。上次总统竞选时，陈公子的表现，就差劲多矣。这不是陈履安不如王建煊，这是台湾政治运动渐次升级的结果。大的政治走向高层次，才会产生高层次的政治家来。愚最近阅报，知道柏杨自叹渺小，说他写作一生，只写出两片磁碟来。柏老有所不知，十年之后他会更渺小，因为他就只剩半片不到了。以前我就劝过胡适之先生，说‘水经注不能再搞了’，但是他已经搞了二十多年了，怎能煞车呢？胡老师在水经注研究上的成就，今日如找个‘博士后’用电脑来做，大概需要一年半载的工夫吧。时代的进步多么可怕。我国古法家说得好：‘时变而法不变者，乱。’生在今日的高科技时代，时变而法不变，时变而头脑不变……，朋友，就不止于‘乱’而已了。

台北人已非吴下阿蒙

这次台湾三合一选举，是成就了小马哥。使他亦步亦趋走向政治家之途。但在在下看来，最大的收获者，可能还是阿扁。阿扁之志不在台北也。阿扁是少有大志的。人家是志在总统呢。但是阿扁这次如果胜选了，他底挫折，必然会拖到下一次去发生。阿扁啊！这次塞翁失马，安知非尔之福？阅报知阿扁检讨败选的原因说是‘与外省人没有沟通好’。话是说对了，但是只对了一半。须知，‘本省人’如果全投阿扁的票，阿扁还是会当选的。这次投票何以还有那么多的本省人，不投本省籍的阿扁呢？这就是因为台北今日已不是台独人士心目中的‘台湾城市’了。台北今日已是个享誉世界的开放性的国际大都市。台北人早已不是只知在街头打人的、台独心目中那种‘褊狭’的吴下阿蒙了。

法国大革命时，拿破仑瞧不起英国人，他认为久居小岛之上的英国人，心胸褊狭，目光如豆。所以他对英国人嗤之以鼻，说英国只是个‘小商贩的国家’（a nation of shop-keepers）。在十八世纪初年，路易十四时代的英国人确实如此。可是时至十九世纪，英国人走遍世界，见多识广，早已不是当年的‘小商人’了。而拿翁时变而头脑不变，还以为伦敦人是吴下阿蒙，掉以轻心，他就被英国人活捉去了。

总之，大陆上一般五十以上的人，都还在老的酱缸中挣扎，形势比人强，亦不得已也。我们只有耐性等着吧。生在文化边缘和疆土边缘的小政客们，动不动就不要做‘中国人’。我甚至有一些个人感情极好的‘本省藉’朋友们告诉我：当年从大陆迁往台湾的移民，全是男性。清政府不许女人过海，所以他们底祖先讨的妻子，全是原住民，所以他们早就和大陆上的汉人不是一族了，‘不信’：他说，‘您摸摸我们的皮肤就是不一样’，所以台湾应该独立。其实汉民族（孙中山把它早就改名叫‘中华民族’），原是个多民族的大熔炉（Multi-racial Melting Pot），我们历史上最伟大的诗人、精通蛮文的李太白，就不是个，事实并不存在的‘纯汉族’。在近现代史上敢于顶撞毛泽东的大‘脊梁’梁漱溟先生，就是个蒙族。孙中山先生早年也做了美国人，拿了美国护照，最后还不是做了国民党的总理、中华民国的国父。阿扁兄，搞政治为什么不搞大一点？在个小岛上走钢索，最后来做个殉岛烈士，智者不取也。

是谁搞垮了袁世凯

现在让我们言归正传，再翻翻历史，回头看看袁世凯：袁氏在民国二年，镇压了二次革命，削平了国民党的三藩之后，是何等声势？趁此声势，他就应该虚怀若谷，好好的为国为民，做点善事。但是他不此之图，却要起邪心，做皇帝。结果就因一念之差，摔下钢索而粉身碎骨。朋友，试问老袁为何失败，而失败得那么惨？他是被风流小将蔡锷打垮了？非也。朋友，袁世凯就因一念之差，而为全民所弃也。悲夫。

我们要知道，袁世凯在称帝之前，中华民国原是个统一的国家啊。中央政府也是个可以驾驭全国的政府啊。袁大总统在一般黎民百姓和知识分子之间的声望，是远在孙前总统之上至少不在当时的中山之下。连蔡锷将军当时对所谓‘党人’也颇感不耐。笔者在前篇中就提过，二次革命期间，蔡锷（时为云南都督）就曾发过拥护中央、痛诋李烈钧造反的通电。当时又有谁能够逆料，三年之后，蔡、李二人又联袂率领护国一、二两军，北伐讨袁。这又是谁之过呢？千不是，万不是的是袁世凯在一念之差中，上了儿子的圈套，要做起皇帝来。这一失足，他自已遗臭万年不打紧，却使我们的国家民族，几乎也被拖到万劫不复的绝境。这纯粹是个历史上的‘偶然’嘛。袁世凯之想做皇帝，原是一念之差搞出来的嘛，是啥鸟‘历史的必然’呢？邱吉尔在打了二次大战之后，痛定思痛，就曾在他底二次大战回忆录里面，举出过好些例证，来说明‘偶然’怎样改变了历史的方向。

宏观有其必然；微观难免反覆

笔者在不同的拙著里曾反覆地解说过，从宏观角度来看中国近代史的发展，是有其必然性的：那就是帝制向民治转型，众星拱北，万水东流，这是任谁也改变不了的大趋势，是个历史的‘必然’。今后两千年，至少是今后五百年的中国是个‘民治’的中国，是任何人都无法否定的、扭转的。

可是，从微观的史学法则来观察，则这条通向太平之洋的长江大河，每个阶段都是反覆无常的、捉摸不定的。‘共和不如帝制’（袁世凯语）；‘选举我是绝对不相信的’（毛泽东语）；‘民主专政至少再搞二十年’（胡锦涛语）；…‥还有举不尽的语录，和不够资格叫语录的语录呢。但是这些‘反覆无常’、‘捉摸不定’的小阶段现象，却改变不了‘万水东流’，或‘权力滑坡、独裁专制、逐代递减’的大趋势。看不清这一‘历史的客观实在’的政客，必然就会在时代的潮流上落伍，终于被历史斗垮、斗臭。袁世凯的悲剧，就是他的时代背景，和知识条件，使他无法看清这个大潮流的总方向，而误走回头路的结果。

吾人在世纪之末观光客，站在巫山十二峰之巅，俯视三峡之中千帆齐下，大小船夫、袁皇帝、蒋总统、毛主席、邓上皇、胡总书记耀邦、赵总书记紫阳、江总书记泽民、李总统登辉，乃至最近以香槟浇头的小马哥，强颜欢笑的阿扁哥……，或沉或浮，乱成一片，千里江陵一漩涡，看得好不清楚。但是身在船上的操舵者，面对削壁险滩，波翻浪滚，生命交关，何由得见呢？他们自己并不清楚的故事，搞历史的人却不能忽略。一个一个的慢慢来交代，现在还是先谈谈袁皇帝的后遗症：

从较好制度、可行制度到破产制度

袁世凯在身败名裂、忧愤暴卒之后，他身后留下的烂摊子，无人能够收拾，其后遗症至今未了，我全族可就跟着吃苦了。

笔者不学，曾在不同的拙著里，一再说过。我们那个有两千年历史的帝国文官制，不是个‘最好的制度’（Best System），但是它和与它同时的其他文化相比，它却是个‘较好的制度’（Better System）；至少是个‘可行的制度’（Functional System），所以它才能延长至两千年之久，而没有消灭。

这个可行的制度，可行在何处呢？再三言两语交代一下。我国自秦皇汉武以后，必然和偶然的因素交互为用，使我们的‘政治社会结构’（Socio political Structure）走进了一个‘国家强于社会’（State Stronger Than Society）的特有的模式。在这个模式里，最大的问题，是强有力的中央政府能维持长期稳定的问题。而长期稳定的关键则系于中央政府的接班制，也就是继承制。解决这个问题，智慧加机运，我们的祖先选择了‘帝王传子制’（注意不传女），它能够一传至十代以上而不出大纰漏。这是在历史上打破金氏纪录的政治制度，为其他任何文化所无也。

汉初诸吕之乱时，顾命诸大臣，咬定了一个‘非刘不王’的原则，并声明‘非刘氏而王者，天下共击之’。试问当时诸大臣对刘氏真是如此效忠？非也，朋友，他们都是一批了不起、有远见的政治家也。他们为的是奠立一个稳定的中央政府，为万民造福也。我国古代本有所谓‘传贤’、‘传子’的两个传统。但是他们知道传贤，牛皮而已。传子才是个‘可行的制度’，可以加以不断的改进也……。在古代史上能和中国平起平坐的只有个罗马帝国了。罗马帝国就是在这方面败下阵去的。罗马帝国晚年出了三十个皇帝，就有二十九个被杀掉。朋友，将货比货，你能说我们中华帝国所行的不是个‘较好的制度’？

地域庞大、人口众多的大帝国，第二个大问题，便是闹分裂，搞藩镇跋扈，军阀盘据。我国最早的帝国政治家，对此也有最适当的安排，能防患于未然，化之于无形。为此，除掉短期的唐末之外，汉宋明清一传数百年，都未发生太大的问题。你看近在眼前的晚清七十年，动乱若斯，有没有军阀横行呢？你说人家是封建落伍，三座大山。

最后，大帝国里的草根老百姓，总得有个和平安定，善有可褒，恶有可告，安身立命，有保障，有公平的社区生活。这一点在我们传统帝国里的正常状态之下，都有其可圈可点之处。当中西两文化在十六七世纪初次接触时，康熙乾隆的中国。双方是各有短长也。不幸在十九世纪之末，在双方较劲之下，我们败下阵来，破了产，社会文化、政经制度，就被迫转型了。在转型期中，新制尚未奠立，旧制已玉石俱焚了。凡事没个标准可循，旧社会出身的政客（如袁世凯）就晕头转向，莫知所适，不得已就只有乞灵祖宗，反动回头革命阵营出身的政客（像毛泽东），就食洋不化，自以为是，而胡作非为了。

袁的烂摊子变军阀温床

关于毛主席的成败与功过，到时再说。袁所留下的后遗症便是全国皆兵，军阀横行，民无噍类了。在最糟的晚清七十年，并没有什么军阀嘛。何以袁氏一死，便弄得军阀遍地呢？这就是转型期的悲剧了。转型期中，新兴的制度还没有建立（至少要两百年的时光，庶几有望），而旧的制度则可毁之于一旦。在新旧交替的真空期，就民无噍类矣。

笔者不学，亦不幸而有幸，就生在这么个初生之犊。幼年所受的，也就是这么个不中不西、不新不旧的转型教育。青年期治史也是个不新不旧的转型教育，对所见所闻的感染，如军阀横行、国共党争，也写了些大胆的假设之文。认为当权者除旧太过，布新不足。今日重写‘袁氏当国’，每忆及青年期所作亦未必全无道理，有时甚至自惭老来思路反不若青少年期之锐敏。所恨少年之作，历经国难家难，十九皆毁，近偶自昔年报刊中，发现若干旧作，试重读之，自觉尚不无可用之处。今自五十六年前之‘中央日报’，检出一篇青年期旧作，便自觉其颇能解释袁世凯所留下的烂摊子，何以终于变成了民国时代军阀的温床，其祸至今未已？无他，除旧太过，而布新未足也。乃将旧篇自残报中复印一份，寄呈绍唐兄裁正。如尚能不污篇幅，则复刊之为拙篇之‘附录’，以乞教于方家也。

一九九八年十二月十八日，于北美洲

附录 汉代地方政治之研究

原载民国三十一年（一九四二）十二月十三日及二十日的重庆版‘中央日报。扫荡报’‘学海副刊’

（一）汉制中的民治精神

一般说来，总以为我国在君主时代，便完全为君主专制一般大权都操诸君主一人。国政之良窳全视君主一人之贤愚以为断，人民无丝毫治权然历观我国史实则殊有不尽然者。

我国民主思想起源甚早。战国时代的孟子便说：‘民为贵，社稷次之，君为轻。’居统治阶级的赵威后亦说：‘苟无岁，何有民？苟无民，何有君？’皆看清以人民为本位。至二千年来的专制时代，虽亦暴君迭出然在一般正常状态下的君主，总不敢过分专制如西方之暴君然。‘朕即国家’的统治观念，在中国二千年来的专制君主，并未被过分滥用。一般君主治国均能正常地保持着制度精神，且我国历来的政治制度往往含有高度的民治精神。吾人试一观汉代的地方政治便是如此。我国有独立机构的地方政治，至秦始皇统一海内，大规模地废封建置郡县后始正式确立。然嬴秦祚短，规模粗具遂遭覆灭，而汉人承之，截长补短，地方政治之规模乃大备焉。

汉人既奠定了实两级的地方政治制度，流变至今日的中国地方政治制度，犹未脱其范畴。故汉代之地方政治允可称为中国地方政治之典型。且吾人如一仔细研究汉代政治制度，便可知不特其创制立法之美与夫用意之深长，至今日犹有其独特之价值而汉代地方政治之富有民治精神，尤为特色。较之二十世纪最新的民主制度犹未多让焉。

（二）郡县乡亭里的地方五级制

汉代之地方政治为实两级制。地方之政治单位为县；而县内最小之社会细胞为‘里’——人民聚居之村落也。十里曰‘亭’，亭有长。凡民年五十六以上无役归田里者，斯可为亭长；是时一亭内人民之领袖也。故亭之制实为汉代社会组织之最小单位。亭长办公处设有亭卒二人，其一专司亭办公处内之杂事，如司管钥启闭门户等，曰‘亭父’；另一亭卒主维持治安缉捕盗贼者，曰‘求盗’。是即今日西方之地方警察制也。亭长有权，可持‘三尺板’（委任状）捕盗。亭内设有‘五兵’，由亭长于农暇时课人民习武事。亭内附设有‘公舍’。凡政府官员过境之徭役等事，由亭长理之，与人民无涉。此在交通不便的专制时代，实为必需。故亭之制度实为汉代地方社会组织之最小单位亭长负有维持一亭社会福利之实际责任。

十亭曰‘乡’。乡民中举年高德诏能率民为善者一人为‘乡三老’职掌一乡之教化。另举‘乡啬夫’一人，掌听讼事，收赋税。另举‘游徼’一人，习入民以五兵，并主徼巡防盗贼。是盖真有实力，转司捕盗，而与亭内之‘求盗’之仅为维持治安者异矣。是三者所司规模较大，故设于乡之下。是皆由乡民推举年高德劭者任之，非政府之命官，故曰‘乡官’。是乡官皆出诸民选者也。

真正之地方政治单位则为‘县’，有万户以上之大县长官曰‘县令’，减万户者曰‘县长’。令之秩（级别）自千石至六百石县长之秩则自五百石至三百石。是为政府命官。属官有‘丞’、‘尉’各一人。其秩由四百石至二百石不等。丞司文事；尉任武职。统属于县令长。其外复按县中户口之多寡，举民之年高德劭者，自‘乡三老’中选出‘县三老’，及‘孝悌’、‘力田’常员（今曰委员）若干人。所谓：‘孝悌明天下之大顺也；力田为生民之本；三老众民之师也。’换言之，即是选县中年高德劭负有物望者，参议县政。县中丞尉虽亦为有秩之官吏，然与县三老等立于同等地位分庭抗礼既可以事相教，参议县政得失，复可消极地监督政府。是为一县之组织。

而县直属于郡。县令长向郡太守直接负责。各郡所属县多寡不等，颇似今日之行省，所辖区域至广。故一郡之政治如同一具体而微的中央政府。其郡太守之设官分职亦模拟中央政府之丞相府。一郡之军政财大权，操诸太守一人，由太守直接向丞相负责。太守专政一方，权至大，体制亦等，因此太守之得人与否关系至大，以故西汉的中兴令主孝宣皇帝曾有‘与朕共治天下者，其为良二千石乎’之言。汉制太守人选须由丞相择人推荐，再由天子察之真除。太守初除拜时，须由天子召见，‘入殿受策。’策也者，即中央授以为治之原则。其有‘即拜’（便道赴任不入殿受策）者，然非常制。太守专治一郡，则于岁末派遣‘计偕’至京师上‘计簿’（政治报告书）于两府——丞相府与御史府——述职。每季——春夏秋冬——之第一日上财政收支报告之‘见钱簿’于大司农。故郡太守与中央政府之间维持密切联络，所谓‘堂陛之间不甚阔绝也’。

太守属官计有‘郡丞’一人，总管百僚，首领诸吏。举凡太守属官之愚贤功罪，率由郡丞署其行能，课其殿最。然太守府组织至为庞大。因之其中属员之贤愚功罪勤惰之考绩，则另置‘功曹’一人专司之，是为专察太守府内之属官者。至于属县之政治得失，县令长之贤愚勤惰，则别由‘督邮’察之。督邮承郡太守命不时巡行，专察属县的吏治得失。

作者加注：三国演义上有张翼德怒鞭督邮的故事。那是刘备在做安喜县的县尉，代理县长，督邮来找他麻烦。张飞火了，乃把督邮绑起来，揍他一顿。然后兄弟三人弃官而去。诗人陶渊明做县长，督邮来视察。陶县长礼应穿官服，束带，向督邮鞠躬，陶县长不干，说：‘不能为五斗米折腰，向乡里小儿。所以也丢带弃官而去。毛泽东讥笑老陶是个‘大官做不到，小官不愿做’的臭老九。这个被陶老九所鄙视的乡里小儿就是督邮。国民党在大陆时代叫‘督察’共产党时代叫‘视察’，他们都是到下级政府去作威作福，大吃大喝还说什么鸟不吃白不吃。笔者青年期也曾在国民政府属下的地方政府做小吏，几乎官拜督邮。这些督察、视察、督邮们，当然也包括本文作者在内，都是应该被张三爷打屁股的乡里小儿。’

而一郡之司法则由‘决曹’司之。决曹主治狱，司一郡之民刑法。一郡之治安则由‘诫曹’司之。诫曹主缉郡内盗贼，维持一郡安宁。另外更聘郡内明达士人组织‘议曹’，专备太守顾问，议政治得失。是皆由太守选拔本郡中俊秀士民任之。各有专职，分层负责。统名之曰：‘后曹’，亦即太守之幕府也。而由郡丞统领之。故郡丞襄赞太守，实际负责。亦即蒋委员长所说之‘幕僚长’也。

而一郡之国民军训，则由秩比二千石之‘郡尉’司之。汉制民年二十三始傅。即今之壮丁登记也。民年二十三即为及龄壮丁。及龄壮丁，如期至郡，由郡尉领受军训。于每岁农暇时之八月，会同郡太守与县令长举行‘都试’，视人民体格及志趣之不同，分别施以‘轻车’、‘材官’、‘骑士’等之不同训练。近水之郡复有‘楼船’之训练。统由郡尉司之，而由太守集合县令长于都试时，课其殿最，授予资格。故郡丞实掌一郡武备，边郡郡尉之下且有武职属官，曰‘司马侯’者。故郡尉既司国民军训，复兼司捕盗，维持一郡治安，犹今日省内之保安司令，且兼师管区司令之职也。

（三）回避制与监察制

汉制郡太守属官率由太守自本郡察举孝廉方正之士为之，统谓之‘郡吏’；然他郡人，非本郡人不得为郡吏。以故太守承命出典一方，不过率本郡人民为治。因此下闻易于上达，举直错枉，施政得宜。郡太守则一本中央政令为治，有专杀之权，总揽政纲，导民为治。权至重，位亦等。故其属吏虽率为本郡人，亦不敢阿党蒙蔽，致使太守有运用不灵之弊也。

是故一郡之军政财大权，率操诸太守一人，则地方政治之良窳端赖乎太守一人。一郡治乱之责，亦由太守一人是问矣。因之地方之监察机关，亦专察太守一人。汉代之地方监察官为‘刺使’。刺使之官品（秩）次于太守，仅六百石；然权责至重，专已刺举太守过失为事；太守有功，亦得奏褒。一般职责是‘奉诏条察州’，非条所问即不省，划定刺使、监察权限，不得逾越。所谓诏条凡六：即一条：强宗豪右，出宅逾制以强凌弱，以众暴寡。二条：二千石不奉诏书，遵承典制，倍（背）公向私，旁诏守利，侵渔百姓，聚众为奸；三条：二千石不恤疑狱，风厉杀人。怒则任情，喜则淫贪烦扰刻暴，剥截黎元，为百姓所疾。山崩石裂，妖祥讹言。四条：二千石选署不平，苟阿所爱。蔽贤宠顽；五条：二千石子弟，恃恬荣势，请托为监；六条：二千石远公下比，阿附豪强，通行货赂，割损正今见‘前汉书·百官公卿表’颜师古注等六条。

试观此六条所定，即为专察太守，六条以外不举。刺史如越俎代庖，超出六条范围，往往得罪，故刺史不察‘黄绶’（黄绶秩在二千石下）。盖太守属官选罢之权既率操诸太守，其功过贤愚，既有‘功曹’、‘督邮’等为之考绩，则属官有罪，太守自不能辞其咎。如西汉宣帝时，涿郡太守即以查举不实贬秩。故刺史但集中注意力监察太守，而无干预地方政治之弊。

且刺史无定治所。官署所至，随遇而安。盖株守一隅既易受蒙蔽，且与郡太守私人间接触过密，亦难免发生个人恩怨。而流于举刺不实也。刺史不时巡行以听取民意；每岁复于秋分时作定期巡行，以便人民欲有控诉而有所期待也。刺史既专为监察太守而置，以一刺史之弹幼或褒奏即可决定一郡太守之黜陟，不若今日之监察使必须三人联署始发生效力也。

故汉之刺权至重矣。然官阶则志卑，秩不过六百石。以六百石之小官而专以弹劾二千石之封疆大吏为事，则其行使职权时之兢兢业业，亦可想见，如是则庶不致有刺举不实之处。盖位卑则不滥行其权，职重则可专行其政也。引顾亭林‘日知录’语。正即以其官阶低，而职在专打老虎不捕苍蝇，故刺史既有其自尊心，复可启发牺牲精神故能遇事不逃避，不塞责。以故汉代中央对地方官吏之考绩，率一听刺史之报告以为断。

其外中央朝廷复不时派遣大员巡行郡国，访问民间疾苦，以补刺史之不足。是为汉代之地方监察制度。

（四）人权人格与人民参政

吾人研究汉代地方政治制度，固知其创制之完备与用意之深远矣。然犹不特此也。制度之优良固可补人事之不足，然汉代地方行政之基本原则，及其人事制度之完善，则尤有足多者。西汉中兴今主孝宣帝曾说：‘汉家自有制度，本以霸王道杂之。’见‘前汉书·元帝本纪’。三者并用，换言之，即厉行法治，而不伤儒道雍容的精神。以儒道调和法治，故汉代政风至为纯正。汉武帝时董仲书辈即首倡以经术饰吏事。至宣帝时惩武帝之严酷，政重宽和。故汉宣帝时之政治风气，尤为高雅清正。官场陋习甚微。

后世之言法治者，政府官吏上下之间，但有法定的关系。在上者恒恃法以绳下；在下者至多亦不过守法免过而已，彼此之间，无精神上的联系。以故居高位者每至运用其政治地位，辞严色厉，奴役属僚；居下者亦易流于敷衍公事以取悦长官为能事，而恬不以为耻；甚或承奉长官颜色，用招恩宠。即有贤者，亦难免失其敬业乐群之心肠。但求无过而已，不能发挥其最大的工作效能。以故宫吏上下之关系，如非划若鸿沟，即侵幸阿党。流风所至，清正之士每视从政为畏途，而戒惧敛足。如此则国家行政场合遂为宵小征逐之乡矣。

而汉制则不然。汉法虽严，然官吏上下之间的关系则一以‘礼’为纪纲。上下之间除有法定的关系之外，复以‘礼’维系之。长官属僚，职分主属，而礼同宾主。长官以师长态度以遇僚属。而属僚之与长官则行师弟子礼，上下以揖让相处，无后世之官僚恶习。故以一代大智大贤，无伤于屈为小吏。虽处至卑之位而能安之若素，良有以也。试观即汉代丞相府属官之与丞相，亦仅行师弟子礼，白录不拜。丞相有事于属僚，亦称‘请’，而不日‘召’。属吏有过，司监察者据以报丞相，丞相亲按之，如三日不白其冤，即暗示所控属实。被控者即自行引退，绝无伤于个人人格之尊严。务使被控者内心感愧。散发其良心。而冀其知耻也。盖虽为大圣大贤，不能无过，如偶一不慎遂受难堪之侮辱，则气节之士，将视补吏为畏途而不肖者则日久亦恬然受之不以为耻矣。

丞相府犹且如此，则郡太守县令长更无待言矣。是故太守出典一方，率以礼聘当地俊彦为郡吏。如西汉孙宝为京兆尹，征名士侯文为吏不应，宝乃遇之以宾礼，与之为布衣交，时人美之。故汉代太守之征聘郡吏也，直同在位者之‘趋士’，因之侧身官府者多引以为荣，非同在下者之‘慕势’也。故一郡名流归之如水之就下也。以故官府之所在即是一郡名流荟萃之所。上下之间以礼让相维系，以法令为依归，在下者不卑不亢；居上者不纵不抑。后世失之，遂流为官场逢迎之仪式矣。

节要而言之，礼治与法治相互为用，则礼治不致流于颓滞；而法治亦不致流于冷酷，故能政风穆穆，而政府于人民之间亦庶几无截然之鸿沟也。以故西汉郡守虽如黄霸、龚遂之宽和，而吏无骄纵不法之习；即如严延年之酷，而属僚亦不乏良吏，良有以也。至后世此风渐颓，晋陶渊明乃有折腰之叹矣。

再者，汉代地方政治之特点，更以其富有民治之精神也。试观太守受策由其一方，俨然唯我独尊矣。然汉制非本那人不得为郡吏。放太守隶属诸曹，率由本那士民任之，佐治其郡，是不啻以其民治其地，而由太守总其成。郡丞统领后曹为幕僚长，率百僚佐太守为治。以本那人参太守幕府。既如以‘科员政治’目之，则负一郡之实际之政治运作；而既以同那人组成太守府‘后曹’，则不啻为一变相之参议会也。且复以学有专长之士组‘议曹’，佐太守议郡政之得失，直是一专家委员会，作太守之顾问机关，太守但秉中央政令，维系对中央关系，擘画大计，总其成且。故汉代的地方政治能得乎民治之长，而不致失其向心力也。

其县政亦复如是，县吏既出诸察举，更有所谓‘三老’、‘孝悌’、‘力田’者，皆一县年高德勒之士。与县丞尉以事相教，让政治得失，是亦不啻一参议会也。是亦汉代政治之特点，不幸傅至后世则变质矣。

（五）汉制为后世所不及

今日试一回顾我国政治制度之沿革，莫不祖述汉制。流变二千年，举凡中央地方之设官升职，几皆不脱两汉制之范畴。且后世因袭汉制，往往失其原意而流弊滋生者。盖后人之因袭汉制也，有但取形式，而忽略其用意者。或有模仿其用意，而失其人治之精神者，几经流变则变质矣。

试观汉代之实两级地方政治，太守出典一方，中央即付以专治一方军法政财之大权，及选举进贤之责，独掌士子上进之途，有专杀之权，集一切大权于一身，俨然一土皇帝。然行之百年，不特流弊绝少，且治续斐然者，实有赖于监察制度，与人民参政制度之得法也。刺史不干涉地方行政，实行其超然监察制，且专以举察郡太守为事，故行政与监察制渡，各自发挥其最高效能，而无相互牵制之弊

且人民与政府之间无截然鸿沟，以其地之民而治其地。如郡县属吏，对行政长官，既可作积极之佐治，复可作消极之监督。既为负责实际责任之政府官吏，复为变相的参议员，负有行政、监察、建议的多重意义，故于一郡县之行政得失，所见尤深。即有建议，亦不至于流之空洞；而兴利革弊亦能便捷从事。试以之与今日民主政治之地方人民参议会制，作一比较，正不知其孰得孰失也。而郡太守一秉中央为治之原则，以其民，治其地，而总其成。长官幕僚相互依赖，故地方既不致失其向心力郡守亦不得以政入私门而刘公得道，鸡犬升天也。

而维系此优良的政治制度，自亦有赖于为政得人而为政得人，端赖于政风之高雅清正，而汉代政治即能充分表现其雍容儒雅的政风。上下一以礼为纪纲。居上者，既作之君，复作之师。不以位高权重而倨傲；居下者，既为之佐，复为之宾，揖让相处，不以居下为卑贱，已故政风高雅，无后世官场之陋习。以故郡守一旦征辟，则名流节士归之。虽微人皂吏衙役，亦能不失纯正。以故但有贤明在位，不亲小事，亦可一郡大治。如两汉知名之士，每多为毫无行政经验之匹夫，然一经政府征辟作不次不迁，亦有擢为郡守，一郡竟能大治者，良以此故。后世相传有所谓‘卧治’为美谈者，良非史家专美之辞也。及观乎后世之政治场合，一味以官术相尚者，能无慨然。

窃以两汉之盛，基于民生之安定富庶，政治修明实为民生之本，而地方行政尤为国政之基。或谓两汉政治头重脚轻，实则汉代中央政局，虽仍限于帝制政府寡头政制之格局，而其地方政治组织与运作，却于无形中早开民政治之先河也。