东汉凡十三帝，百九十六年。若以献帝建安元年迁回洛阳之后作为三国时期，则东汉其时只一百七十一年。

二、东汉之王室

所谓统一政府之逐渐堕落，可分两部言之：一王室，二政府。

王室又可分三部言之：一王室自身，二外戚，三宦官。

东汉王室之堕落，只看东汉诸帝年寿即知。

东汉诸帝年寿略表：

一个贵族特殊的家庭，和大自然隔离，总不免要走上堕落衰败的命运，此乃以下中国历代王室共有之趋势，而东汉最可示例。

三、东汉之外戚与宦官

因东汉诸帝多童年即位、夭折，及绝嗣，绝嗣外立，多择童年。遂多母后临朝，外立者四帝：安、质、桓、灵，临朝者六后：窦、邓、阎、梁、窦、何。而外戚、宦官藉之用事。

东汉外戚宦官更迭用事略表：

其先则因母后临朝而外戚得以专政，君主与外朝不相亲接，乃谋诸宦官。自郑众后宦者始用事。自梁冀诛而权势专归宦者。

东汉外戚权势，以邓、梁二氏为尤盛。邓家累世宠贵，封侯者二十九人，位至三公者二人，大将军以下十三人，中二千石十四人，列校二十二人，州牧、郡守四十八人，侍中、将、大夫、郎、谒者不计其数。然犹以渐致。梁冀一门，前后七侯、三皇后、六贵人、二大将军，夫人女食邑称君者七人，尚公主者三人，其余卿、将、尹、校五十七人。冀秉政二十余年，跋扈无比。与桓帝谋杀梁冀五宦者，单超、左悺、徐璜、具瑗、唐衡，皆封侯，当时称“五侯”，又称左回天、具独坐、徐卧虎、唐两堕。自后，宦者气焰遂张，则实外戚有以助成之也。

此后则外朝名士与外戚相结以图谋宦官。及何氏败，袁绍名士领袖。尽诛宦官，而汉亦亡。

外戚与宦官，其实都还是代表了王室的一部分，其来历则原自西汉。

四、外戚参加王室之由来

西汉初年，宗室、功臣、外戚，为朝廷之三大系。

当西周时，外则封建，内则世唧，王室之与贵族，相去祇一间耳。秦则天下尽为郡县，举国统于一王。天子世袭，而丞相、御史大夫以下不世袭，然后天子乃高高在上，其势孤危易倒。汉鉴于秦亡之速，变更秦法，稍稍复古，故以以宗室、外戚、功臣三系与王室相夹持而为治。

外既大封同姓为王国，与郡县相杂，内则丞相、御史大夫诸要职，虽不世袭，而大例非列侯莫得当，则为一阶级所专有，体势近于世袭。

历史进化以渐不以骤，古代贵族封建政体一变而为平民的统一政府，广土众民，孤危之势不足以持久，故外有封王，内有列侯，粗为等次，以相扶护。犹嫌王室单微，则援用外戚以为之辅。高祖虽爱戚夫人、赵王，而终不废吕后、惠帝者，以吕后氏族大势盛，吕后又久在兵间，身后缓急可倚仗也。吕后之卒，宗室、功臣内外相结，锄去诸吕，而迎立代王，即文帝。则利其外家势弱，出中央功臣一系之意。其时则外戚一系势最衰。文帝既立，潜移默运，外抚驯诸王，内调狎功臣，卒使王室渐尊渐安。汉室之终臻稳固，盖非易也。

吴、楚七国乱后，宗室地位日削，宗室只宜封建，不宜辅政，以其地近而势逼。封建政制既不能复活，则宗室地位自难再兴。功臣传世渐久，亦不保其位，世臣与封建相扶翼，封建即不可复，世袭之制，亦不可持久。于是王室依仗乃惟有外戚。如景帝平吴、楚兼用周勃（功臣）、窦婴（外戚）。武帝初立，窦婴、田蚡继相，皆外戚又渐得势之征。

武帝以后，中朝王室。、外朝政府。始分，于是宰相为外朝领袖，代表政府。而大司马大将军为内朝辅政，王室代表。其职大司马大将军。则胥由外戚为之。

宰相其先本为天子私臣。“宰”者，古代封建社会宗庙祭祀事前主宰牲之任，此非亲贵莫当。既主祭祀，故掌礼书，左传：“命宰人出礼书”，此即汉卿太常掌礼之祖也。然宰职虽高，实兼治膳。故周礼，天官太宰，为五官长，而其所属，犹多宫中治膳之职。若膳夫、庖入、内饔、外饔、烹人、兽入、渔入、鳖人、腊人、酒正、酒人、浆人、边人、醢人、醯人、盐人，皆治庖宰之事。春秋时列国宰夫犹是庖人。左传：“宰人胹熊蹯不熟”，国语：“膳宰不致饩”，是也。

“宰”从本职则为疱人，为祭司，或从差遣则为执政。孟子与吕氏春秋：“伊尹以割烹要汤”，即庖人也。元人亦以宰膳为亲贵要职，可以证古制。临祭主宰牲，平时则总理家务，是为家宰。及化家为国，则家宰成国宰矣。

“相”则封建贵族祭祀相礼之人，亦亲贵为之。临祭为相，朝聘、宴享、盟会之礼亦为相。化家为国，则以家相为国相矣。故“宰相”原系宗法社会中天子之宗属私人也。

汉初宰相皆列侯为之，此皆相互戮力以争天下者，在当时亦为皇帝之私人也。故御史人夫为副丞相，而御史有中丞，得治王宫之政令。此犹周礼天官冢宰，其属官得统及皇帝内廷。此非古人立法之善，乃系当时“王室”与“政府”公私性质不分明也。此皆所谓“朕即国家”，遗迹其去封建时代未远也。及武帝以下，宰相始由士人特起，渐有其尊严之地位，此由宰相一职之意义言之。而与王室亦渐分离。此由贾谊敬礼大臣之论，及于公孙弘起徒步以经术为相，大开东阁，延宾客贤士以与天子内廷侍从诸臣议论政事相往复，实为宰相地位在意义上之一种变迁也。又按：汉制，丞相谒见，天子御坐为起，乘舆为下；有疾，天子往问；（均见翟方进传注。）薨则车驾往吊。其制不知起何时，似汉初并不尔。

而王室不得不仍有其私臣，武帝初，严助、朱买臣等皆以侍中贵幸用事，得与闻朝政。凡侍中、左右曹、诸吏、散骑、中常恃等加官（即兼差），汉代所谓“中朝官”者，皆是武帝以之与外朝大臣辩论政事，盖此辈犹为皇帝之私人秘书也

于是遂有大司马大将军辅政之制，此制始武帝末年，以霍光为大司马大将军辅政，盖由新帝年幼，（昭帝。武帝又杀昭帝生母，恐其居中用事。）宰相地位渐隆，与王室阕系断疏，而宰相之威望则转不如前，（以多平地特起而非贵胄世袭，武帝用相亦率取其易制、天下务初不关决。）以外戚辅政，正以弥补此缺陷也。

于是“中朝”、“外朝”判而为二。大司马、左右前后将军、侍中、常侍、散骑、诸吏为中朝，丞相以下至六百石为外朝。（见刘辅传孟康注。）霍光谓车千秋曰：“光治内，君侯治外”；时光为大将军，千秋为丞相也。霍光废昌邑王而丞相杨敞事前不预知，光谓：“此内朝事，即王室自身事。无关外朝也。”内朝诸臣之领袖以“大司马大将军”为号者，正见军人本为王室私属，今已由军人政府转变为士人政府，故军职不为外朝之丞相而为内朝之辅政。以外戚为之者，外戚有客观之尊严，而无世袭，以随新天子为转移，其事最少弊。又内、外朝既分，内朝用私臣，非宗室则必属外戚矣。

封王、封建。列侯世卿。渐次在政治上消失其地位，汉武以后的文治政府渐次形成，“王室”与“政府”渐次分开，此亦中国政制史上一大进步。而外戚却由此到他政治上地位。只要政治情态一时不变更，则外戚地位继续有其存在，故外戚擅政，已起西汉，而尤以武帝以后为甚。崔骃疏：“汉兴以至哀、平，外加三十余，保全者四家而已。”东汉亦惟光武郭后、阴后，明帝马后无祸。所以不能惩前毖后，而覆辙相寻者，亦时代情态使然。

西汉外戚略表：

光武中兴，又减削外朝政府之权力，一移之内朝王室，于是外戚势任愈大。

西汉虽以外戚辅政，而外朝丞相体尊，犹为对峙之局。汉初以丞相主文，太尉主武，御史大夫为丞相之副。武帝宠太尉为大司马，主内朝，则丞相于外朝为独尊也。王莽之篡，则以王氏久盛，王莽又自为外朝所归向故。光武躬亲庶务，内朝尚书位微而权重，外廷三公并峙，以丞相为司徒，太尉为司马，（后又称太尉。）御史大夫为司空，称三公并列；而太尉公序在司徒公之上。（此元帝时三公位已然。）仅有虚位，无实权。东汉事无巨细，皆由尚书行下三公，或径下九卿，故东汉九卿权亦重。故外戚用权于内，外朝即无以相抗。

政府渐渐脱离王室而独立，为当时统一政府文治上之进步。王室削夺政府权任，而以私关系的外戚代之，则显然为统一政府之堕落。

然外戚与宦官较，则外戚犹为稍愈。

五、宦官参加王室之由来

西汉初年，王室、政府界限不清，而当时官吏组织中亦无宦者之特殊集团。

朝廷自皇帝以下，官吏最要者有三公、九卿。

丞相　辅助天子，总理庶政。

御史大夫　副丞相。

太尉　丞相为文官长，太尉为武官长。

以上为三公。

太常　掌宗庙礼仪，属官有太乐、太祝、太宰，主宰牲牢。太史、太卜、太医等，此为天子宗庙之守官。太常始名“奉常”，盖即“奉尝”借字。“宰”本百官之首，此乃以“奉常”为九卿之长官，犹其遗意也。

光禄勋　掌宫殿掖门户，属官有大夫、郎、谒者等。大夫掌论议；郎宁守门户，出充车骑；谒者掌宾赞受事。“光禄”即古言“大麓”，“勋”则“阍”也。古天子居山邱，则守门者居麓，故曰大麓，即犹后世之阍人。然则光禄勋为天子守宫殿之官。

卫尉　掌宫门屯卫兵，属官有公车司马、卫士、旅贲等。旅贲，虎士成群而奔也。卫尉与光禄勋同掌宫卫，惟卫尉乃武职。然则光禄勋犹大门房，而卫尉则为卫队长。九卿先庙祝而后门房、卫队，此古人敬祖尊先之义。

太仆　掌舆马。皇帝居则需光禄勋、卫尉之侍卫，出则需太仆之车马，故以太仆次此三卿，皆主皇帝之生活。

廷尉　掌刑辟。

大鸿胪　掌诸归化蛮夷。

宗正　掌宗属。对皇帝有犯逆则归廷尉，宾服则归大鸿舻。先中国而后四夷，故廷尉在大鸿脯前。其同宗外戚则属宗正，先公后私，故在廷尉、大鸿胪后。此三卿皆主皇帝之交际。

大司农　掌谷货，主田租之入，以给国家之公费。

少府　掌山海池泽之税，以给天子之私供养。大司农为大账房，少府为小账房；此二卿皆主皇帝之财务。

以上为九卿。论其性质，均近于为王室之家务官，乃皇帝之私臣，乃私的仆隶。而非国家之政务官，非政府正式之官吏。非公的僚属。推而上之，可知宰相、御史大夫、太尉三公，其初实亦帝王私臣。宰相、太尉已论如前；御史者，国策谓：“献书于大王御史”，又曰：“御史在后，执法在前”，其先亦宫职，非府职，是家巨。非朝臣也。故昔人以丞相拟周礼中之太宰，以御史大夫拟小宰，以御史中丞、少府、尚书拟宰夫。少府之下有大长秋，则犹内宰也。汉政本袭秦旧，汉臣来自田间，未能创建。秦廷有些处脱不了古代贵族家庭的遗习，故秦汉初年政府，有几处亦只是一个家庭规模之扩大。

整个朝廷，初从家庭状态中蜕化而出，尤其如九卿中之光禄勋与郎官。那时自不需另要内廷私臣乃至于宦官。

宦官在当时，与普通士人，亦并不歧视。如赵髙为秦二世师，又为郎中令。司马迁受腐刑后乃为中书令。盖古者贵族阶级之旁，常有刑人服事执役。此等刑人，或由俘虏，或因罪罚，而多半亦出贵族阶级，有聪明技艺，故刑而用之，其地位较之工、贾、农、牧一般平民为高。称曰“宦”者，宦本宦学、仕宦，非恶称也。

武帝以雄才大略独揽事权，于是重用内朝尚书，秦少府遣吏四人，在殿中主发书，谓之“尚书”。尚，犹主也。汉初有六尚，属少府。曰尚衣、尚冠、尚食、尚浴、尚席、尚书，可见其职位之卑，然皆由士人为之；后世（除尚书外）则全变为宦官之职矣。夺宰相权。其时则赵禹、张汤等为九卿，直接奏事，宰相束手。

汉御史大夫有两丞，即两副官。一曰御史丞，一曰御史中丞。御史中丞亦谓御史中执法，居殿中，外督部刺史，内领侍御史十五人，受公卿奏事，举劾案章。天子事下中丞而至大夫以及丞相。中丞属于大夫，大夫职副丞相，故宫中事丞相无不可制。

文、景时丞相欲诛邓通、晁错，其权拟天子矣。武帝用尚书，中丞不得居中制事，侍御史、部刺史皆废。末年霍光为大司马领尚书事，号“内府”。

宣帝中兴，复旧制，魏相为御史大夫，外遣丞相掾吏按事郡国，不遣中使，内则奏封事不经尚书，去副，又加给事中，得宴见，而霍氏以败。

然元帝时，宦者石显用事，丞相权复尽归尚书。成帝时，何武建言设三公官，御史大夫改大司空，中丞遂为御史台长官，出居外台。东汉中丞遂为台率，始专纠察之任，为后世御史之职所仿。汉初御史大夫副丞相而得统治宫中事，后世御史为天子纠察百寮。盖因政府与王室既分，则二者间权任自有移转也。

晚年又用中书。

武帝晚年常宴游内廷，不复多与士大夫接，遂用宦者主中书，司马迁曾为之长。典尚书章奏。

元帝时遂有弘恭，石显，而宦者逐渐用事。自御史至尚书，又自尚书至宦官，其间凡三折。光武中兴，宫中悉用阉人，不复参以士流，于是正式遂有一个宦官的集团。

东汉郎官已全为郡国察举“孝廉”到京待转之一阶，则自不能仍以为皇帝内侍。王室与政府之性质既渐分判明晰，则光武之制实不为非。光武又尽并天下财赋于大司农，而少府遂专掌中服御诸物，衣服、宝货、珍膳之属，此亦在王室、政府逐渐分离下应有之调整。故自御史中丞出居外台，光禄勋移至外朝变为闲职，三署郎更不值事内廷，魏以后即无三署郎，而光禄勋为散官。自唐以后，三署郎全为武职，而光禄寺掌膳食。皆与两汉异。少府不预闻天下赋税财政，皆两汉间政府组织与体统上之绝大改革也。光武之病，在轻三公权任而移之尚书。

宦官亦在当时“王室”与“政府”之判分下得到其地位。

一面是文治政府之演进，一般官吏渐渐脱离王室私人的资格，而正式变成为国家民众服务的职位；一面则是王室与政府士人。逐渐隔离而易趋腐化与堕落。