民国10年后，卢永祥就成为东南炙手可热的人物，到了12年曹锟贿选时，正是直系的天下，而皖系出身的卢永祥却在东南屹立无恙。

卢永祥掌握浙江和上海，反对贿选和反对直系的国会议员又都集中上海，于是他便成为时局的中心人物。卢在浙江拥有四师一混成旅的兵力。自12年6月13日北京政变后，江浙士绅鉴于直皖、直奉二次战争终将不免，而浙卢与苏齐（江苏督军齐燮元是直系大将）必将决裂，乃由上海总商会主张仿照庚子年东南互保公约，由两省军民长官协议，共同维持治安。浙卢和苏齐迫于民意，乃通电表示保境安民。

12年6月27日卢永祥通电反对贿选后，黎元洪代表金永炎、政学系代表韩玉宸以及奉天代表、西南代表均麇集杭州，于是杭沪顿成反直系运动的中心，这一来，外间便盛传直系方面准备以武力对付浙江。

7月中旬，传说山东督军田中玉因临城劫车案的影响，而将去职，直系派王承斌率师督鲁，与江苏的齐燮元联合以压迫东南。杭州商会乃派代表到南京请求保全和平，上海及江浙各地团体也要求当局切实保证所谓“保境安民”的承诺。

7月26日安徽军务督办马联甲到南京，一时谣言顿炽，传说天津的直军原拟进驻江苏，现改由皖南袭取浙江，报上盛传王承斌部二十三师之两团已入皖，皖北蚌埠驻军移向芜湖集中徽州。曹锳的第二十六师也将南下，于是江浙绅商乃决定在上海开联席会议，策动和平，安徽各团体也急起响应。

8月上旬，盛传保定会议通过对浙用兵计划，据说计划是这样的：

将徐州陈调元军移苏州，联合第六师，分三路进兵。第一路分两面，一面由宜兴出太湖进攻浙江的长兴，一面由沪宁铁路向沪松活动；第二路是南下的北军联合皖军由徽州广德攻浙江吴兴、四安。第三路是赣军由玉山攻浙江的常江。另以曹锳进驻徐州策应苏皖，以鄂军为赣军后路。

浙江方面自然也不示弱，卢永祥派王宾防守嘉湖，夏兆麟防守严衢，郝国玺防守温州，胡大犹防守金华，张伯政守宁波海口，何丰林坐镇上海。

直系大军和浙江方面剑拔弩张，国际间立刻有了反应。英、美、法、日四国公使给北京严重警告，略云：“迭接江浙发生战事之讯，上海及附近地方，外人有巨大利益，如区内发生战事，利益受损，中国政府不能委卸责任。将来中国政府或该省长官如保护不周，对于损失应担负全责，且将于保护不周时，以适当手段自卫。”

北京政府怕引起外国干涉，乃于8月14日分电保定曹锟，洛阳吴佩孚，江苏齐燮元和浙江卢永祥，请其特别注意。

12年8月16日，江浙两省绅商在上海成立和平协会，谋联合各省作避免战争的呼吁，江浙两省的旅京同乡，亦向两省当局斡旋。苏绅张一南草拟了江浙和平公约五条，亲自分访南京和杭州，请两省当道共同宣言保障和平，终获两省当局签字盖章，8月20日上海各报刊出江浙和平公约全文，兹录如下：

（一）江浙两省人民，因时局漂摇，谣言四起，两省军民长官有保境安民之表示，但尚无具体之公约共同宣言，仍不足以镇定人心，迭经两省绅商驰电呼吁，仿前清东南互保成案，请求两省军民长官双方订约签字，以尊重地方公意，脱离军事漩涡为目的。

（二）江浙两省军民长官，徇地方人民之公意，对于两省境内保持和平，凡足以引起军事行动之政治运动，双方须避免之。

（三）在两省辖境毗连之处，如有军队换防之事，足以引起人民之惊疑者，两省军事长官须避免之，其两省以外客军如有侵入两省，或通过等情，由当事之省负防止之责任。于各保其境各安其民之中，仍为精神上之互助。

（四）两省内各通商口岸，为中外人民生命财产所托。上海尤为亚东最大市场，应由两省军民长官饬由各交涉员将此约通告各领事，对于外侨力任保护。凡租界内足以引起军事行动之政治问题，及为保境安民之障碍者，均一律避免之。

（五）此项草约经江浙两省军民长官之同意签字后，由两省绅商宣布之。

齐燮元、韩国钧、卢永祥、张载扬、何丰林。

和平公约虽签，可是备战行动仍积极，江苏方面增兵宜兴、昆山，浙江方面增兵嘉湖，安徽方面增兵广德。因此战争的阴影仍在扩大，东南危机依旧潜伏。江浙两省人民打算更加充实这个和约，加入“两省交界处驻兵不得过于接近，移防时须得会商同意”，以为保障。另一方面安徽和江西绅商人民也在策动加入江浙和平公约。

9月后，南下的国会议员在上海开会，而黎元洪亦南下抵达上海活动，于是江苏方面依据公约，责难淞沪当局，外间谣言遂益猖獗，盛传北方决定对浙江用兵，以制止浙江的反直行动。甚至且指出，军事行动将开始，由苏军取守势，皖军取攻势。

由于江浙和平公约的影响，皖浙两省，亦酝酿签订和平公约，浙江商会会长金百顺和安徽士绅余诚格是这个运动的中心人物，经两省绅商半月余的奔走，在杭州和蚌埠两地向省当局恳切要求，于贿选后终告实现。

10月8日皖浙和平公约签订，其条文如下：

（一）皖浙两省因时局不靖，谣言纷起，两省军民长官同有保境安民之表示，但尚无具体之公约，仍不足以镇定人心。爰请两省军民长官俯从民意，仿照苏浙和平公约成案，签订公约，保持两省和平。

（二）皖浙两省辖境毗连之处，所属军队，各仍驻原防，保卫地方，免生误会。

（三）皖浙两省军民长官负责不令客军侵入，或驻扎两省区域，防止引起纠纷。

（四）此项公约经皖浙两省军民长官之同意，签字盖印后，由两省绅商公证宣布，以昭郑重。

马联甲、陈调元、卢永祥、张载扬。

皖浙公约签订后，旅北京的赣人吴绮由京南下，从事家乡的和平运动，进行赣浙和平公约，邀约赣省与浙省有关系的人士吴钫、夏敬观一同进行，而在浙江方面，商会中亦有很多人加以赞助，12月6日赣浙和平公约亦告签订，全文如下：

（一）近因时局未定，浙赣壤地毗连，两省绅民均希望两省长官以保境安民为职志。虽地方各形安谧，但未有一种确实表示，仍恐不足慰安人心。自苏浙倡和平公约之举，浙皖踵行，群情允协。浙赣谊属辅车，事同一体，爰由两省绅民公同吁请两省军民长官俯顺民意，援照成案订立公约，永保和平。

（二）此项公约以各守疆土不相侵越为限。凡浙赣辖境毗连之外，原驻军队，仍各驻原防，保卫地方。

（三）此项公约缔结后，如遇有客军侵入两省区域以内，应由两省军民长官各自负责，设法防止。

（四）此项公约经浙赣两省军民长官之同意，签字盖印后，由两省绅民公证宣布，以昭信守。

中华民国十二年十二月六日蔡成勋、卢永祥、张载扬。

浙江既已和江苏、江西、安徽三省分别签订和平公约，还有福建的孙传芳未同意签署，福建和浙江的绅商虽然努力奔走，可是孙传芳却有他个人的看法。孙说：“订立和平公约简直就是疆吏联盟，目无中央，我不能这么做，除非经由中央批准，才能照办。”

孙的态度虽然令人失望，其实各省签了和平公约又有什么保障，签与不签还不是一样。

在和平公约签订期中，和平空气并不浓厚，很多小问题都使和平气氛改变。尤其是12年10月10日曹锟就任总统后，浙江立即宣布与中央停止公文往还，以显示其不承认曹锟总统的立场，这是江浙公约签订后50余天的事，那时皖浙、赣浙公约还未成立。

11月10日淞沪警察厅长徐国梁被刺，第二天去世，凶手李达生当场捕获，自称系为韩恢报仇，可是直系却指这是浙方所指使，因为徐国梁和浙方不睦。

徐国梁之死，又引出了一个新问题，就是淞沪警察厅长的继任人选问题。何丰林委令警署总务科长陆荣钱接署，而南京齐燮元、韩国钧则要申振刚继任，宁沪之间电文交驰，互相争执，江苏方面所支持的申振刚终于不获到任。这当然是有历史渊源的，从袁世凯时代起，上海就划在浙江势力范围内，冯国璋在江苏督军时力争无效，李纯继任苏督也争不到，齐燮元自然更争不到，由此可见苏浙两省的积怨，上海是一个焦点。

12月上旬在上海集议的各省和平代表有邀卢永祥和齐燮元到上海会晤的酝酿，希望因为两人面对面谈判，解除许多不必要的误会。可是由于淞沪警察厅长问题不能解决，遂使卢、齐会面不能成为事实。

卢、齐不能会面，战争阴影为之扩大，一时战争谣言又启。传说太湖附近苏浙军队陆续增防，同时由于闽军北移，浙边温处两州又告警，杭州方面要人和富商的家眷都纷纷迁到上海，一时人心惶惶。

这时，中外所瞩目的，是虎踞洛阳的吴佩孚，大家都知道吴佩孚对曹锟贿选总统是不赞成的，因此对当前的局势另有一套看法和做法，据说吴自曹锟就任总统后，对皖系态度为之改变，有尊段联卢以牵掣齐燮元的迹象，同时还电令孙传芳阻止攻浙。

所谓吴佩孚联卢事，是因为吴曾派张之杰、何雯之先后携吴的亲笔函到杭州与卢密谈。吴和卢早年曾在北洋军第三镇共事，当吴还是下级军官时，卢已是中级军官了，两人有这段渊源，所以搭线很容易。

齐燮元因为吴佩孚态度而大为不满，自曹锟就任大总统后，吴佩孚升任直、鲁、豫巡阅使，齐燮元也升任苏、皖、赣巡阅使，王承斌兼任直隶督军，彭寿莘帮办直隶军务，萧耀南升任两湖巡阅使。齐既然和吴地位相等，吴、齐之间的不快，也是直系的内忧，于是北京派吴毓麟南下疏通，促请吴、齐之间达成谅解。

吴佩孚的态度，对东南危急的局势有极大缓和作用。民国13年2月1日，在上海的各省和平代表，竟能向卢、齐分别疏通妥协，进行苏、浙、皖军撤防运动。浙军允将新增边防驻军先退数十里，苏皖亦表示赞同，北京并派劳之常为代表南下疏通。吴佩孚公开发表通电，有“东南完肤，不可不护。”之主张。

不幸，正当和平微露曙光之际，危局又告重启，这是从福建方面爆发的。福建局势因为徐树铮曾联合许崇智和王永泉逐走了李厚基，吴佩孚派孙传芳率军援闽，孙传芳是王占元的旧部，有兵数万，都精悍善战，军纪也极整饬，为吴佩孚所赏识。援闽之役颇见功勋，所以控制了福建。原来福建方面臧致平和杨化昭在闽南为周荫人所驱逐，臧、杨两军遂假道江西入浙江，接受卢永祥的收容。卢把这批部队改组为浙江边防军，纳入自己系统。

闽军入浙，投靠卢永祥，对于所谓和平公约发生了极大的影响，于是苏、皖、赣、闽乃联结一致，对付浙江，积极从事战争准备，一时谣诼横兴，杯弓蛇影。江浙和平协商会发表公开电，向两省呼吁和平。

江苏方面对浙江的种种，几乎有不用兵不能解决之势，因此民国13年的春天到夏天，东南一带战云弥漫。

13年8月，齐燮元电召徐州镇守使陈调元、海州镇守使白宝山到南京，15日陈、白先后抵宁，齐即在军署召集军事会议，据说这次会议关防严密，所有江苏方面重要军事领袖均参加，军署科处职员亦于上午8时到会，不许请假。

于是南京苏州之间盛传苏军将攻浙，原驻南京丁家桥及三牌楼的第四旅，奉令开往太湖驻防，南京城内则由鲁徐一带开到之新兵1500人日夜训练。

苏省既然决定用兵，齐燮元乃自任为总司令，总司令部设在苏州，将苏军全部编为八支队，以吴恒瓒统率先锋队，宫邦铎、卢原书、李殿臣、黄振魁、朱熙、杨春普、白宝山、马玉仁为各路支队司令。陈调元在南京作各路接应，吴鸿昌为徐属守备司令兼代徐海镇守使，齐宝善为扬属守备司令，王健飞代理江宁镇守使，王桂林为卫戌司令，维持省城治安，席荣为总执法处长，刘玉珂为总参谋长。总兵站司令部设于南京下关澄平码头，刘同春为总兵站司令。