行政区划的第二个地理要素是边界。边界的概念也是随着行政区划的产生而出现的。西周的分封，所建立的是据点式的城邦国家。星罗棋布的封国呈点状分布，各国之间存在大块无主的土地和田野，并无明确的边界。这种情况即使在中原地带也不例外。例如，郑国在东西周之际迁到今天郑州附近，还是“斩之蓬蒿藜藿而共处之”(《左传·昭公十六年》)。郑的东邻是商代后裔的封国——宋，宋郑之间直到春秋末期，还有隙地六邑，两国都未曾占有，这时距两国初封已有整整600年之久了。

春秋中期(公元前627年)，秦国派遣大军攻打郑国，中途经过晋、周(周天子直属区)二国，如入无人之境。不但晋、周不加干涉，郑国也没有得到一点信息。直到临近郑国边境，才被商人弦高发现，弦高急中生智，赶忙以犒军的名义稳住秦军，并派人回国通知，作好战备，才避免了遭到突然袭击的厄运。这个故事今天读来，令人感到奇怪，但在当时，列国之间存在大量隙地却是很正常的现象。

本来在氏族社会里，只有部落居住地人口较为集中，在居住地周围先是一片广大的狩猎地带，其次是把这个部落同其他部落隔离开来的防护林带。这种隔离地带在后代仍有其残留的形式，商代都邑之外的郊、牧、野就是各种分带的名称。《尚书·牧誓》说：“王朝至于商郊牧野。”这里的商就是指商的都邑，邑外是郊，郊外是牧，牧外是野，周代列国内部也有类似的情形，国外是郊，郊外是野，郊就是国与野的接触带。根据居住地的不同，而有国人和野人的区别。直到地缘关系确立起来，国野的界限泯灭，也就转入郡与郡、县与县的边界，这时隔离带就渐渐消失了，但现在称城外为郊外、野外依然是沿袭旧称呼而来。

在秦汉时期，匈奴与秦汉之间也有空地，称为“瓯脱”。周代的隙地和秦汉的瓯脱对双方政权来讲就是边区，就是缓冲地带。春秋以后，在经济逐渐发展，边区日益开发，人口不断增多的情况下，双方敌对倾向加强，以至出现战争，争夺隙地。在战争中，各国的攻防还只着重在险要的关隘，并无派兵戍边之举，甚至连关隘也只是战时才有人驻守，平时弃之不理。春秋后期，战争越来越频繁，规模越来越大，渐渐才有陈兵守境之势。《春秋·公羊传》记载昭公元年(公元前541年)时候，“叔弓帅师疆郓田。疆田者何？与莒为境也。”争界的事也出现了。《史记·楚世家》就记载了吴边邑卑梁与楚边邑钟离小童争桑而引起两国大动干戈的事。

战国时期，边境概念已完全形成，城邦国家已转化为领土国家。苏秦对齐宣王说：“且夫韩、魏之所以重畏秦者，为与秦接境壤界也……韩魏战而胜秦，则兵半折，四境不守。”(《史记·苏秦列传》)《史记·河渠书》说齐赵之间“以大河为境”。当时，各国之间攻城略地，目的就是扩大自己的疆域，边界概念自然十分明确。

与列国之间边界概念形成同步，郡、县之间也一样有边界产生。郡既建在边地，与他国相接，则分段来看，国界也包含着郡界，更小的分段就是县界。如上引吴楚两国边界就是在吴边邑卑梁和楚边邑钟离之间。在列国内部，由于生产日进，土地日辟，城邑与城邑之间的空地也随之消失，郡与郡之间，县与县之间也有了明确的边界。例如秦孝公时商鞅变法，集小乡聚为县，这些小乡聚的数量、位置都是明确的，其外围界限也就自然确定了。这是战国时候的事。比秦国先进的晋国，还在春秋后期就已有明确划县之举了。《左传》昭公二十八年(公元前514年)载：“秋，分祁氏之田以为七县，分羊舌氏之田以为三县。”失势贵族之领地被分为明确的县，其边界也就跃然纸上了。

边界的概念越到后来越是明确。到汉代，连田畴阡陌都要画到地图上，以作为划界的依据。凿壁偷光故事的主角，鼎鼎大名的匡衡就被封在僮县(今安徽泗县东北)安乐乡。在那里，起先有一条边界错划在闽陌，结果他多收了租谷，被人告发，后来再依地图作了纠正。当然像这种情况是发生在人口密集，生产发达的地区。如果是在未开发地区，郡、县的边界还是不那么清楚的。例如，在两汉时期，整个福建地区只在闽江口设立过一个冶县(即今福州市的前身)，这个县在西汉时离最近的邻县少说也在500公里以上，显然它和邻县之间是不会有明确的边界的。

但是从总的方面来说，应该说随着郡县制的萌芽，边界概念就逐渐产生了，而且到了战国时期，边界概念已经十分明确。这时就产生了如何划界的问题。在七国争雄的时候，这个问题还不突出，因为战争频繁，国界经常变动，疆域时伸时缩，通常国与国之间，郡县与郡县之间，就直观地以山川为界。而且当时郡县制正在形成，也来不及设计完善的划界原则，待到秦始皇统一全国的时候，如何划定行政区域界线的问题就提到议事日程上来了。

政区本来就是为着中央集权制国家行政管理的需要而设置，其划界当然要以对集权统治有利为原则，但在另一方面，农业经济的发展又是维持封建政权的基础，政区边界的划定也要注意使政区与地理环境相一致。在这两种思想指导下，就出现了犬牙相入和山川形便两条相互对立的划界原则。

在中国历史上，这两条原则是同时并用的，但越到后来，犬牙相入的原则越占上风，这一点反映了中央对地方控制愈来愈紧，中央集权程度愈来愈加强的客观事实。